گروه اقتصاد کلان|
یکی از مسائلی که طی سال‌های اخیر اقتصاد ایران را دستخوش تغییرات گسترده‌یی کرد، اجرای قانون هدفمندی یارانه‌هاست. این قانون که با هدف اصلاح ساختار اقتصادی و توزیع عادلانه‌تر درآمد در میان جامعه صورت گرفت، انتقادات گسترده‌یی را به خود دید و درنهایت نیز اکثریت قریب به اتفاق کارشناسان اجرای این قانون را ناموفق قلمداد کردند. در این میان، یکی از بخش‌هایی که در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها بسیار حایزاهمیت بود، حذف یارانه حامل‌های انرژی است که از ابتدای اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها انتقادات و مقاومت‌های زیادی در این حوزه صورت گرفت. حامل‌های انرژی به‌دلیل استفاده گسترده در حوزه‌های مختلف اعم از تولید، حمل و نقل و مصارف خانگی، یکی از بندهای پرهیاهوی حذف یارانه‌ها بود. صنایع مختلفی که بنای شکل‌گیری آنها مزیت سوخت به‌شمار می‌رفت، از رده اول‌های مخالفت با حذف یارانه حامل‌های انرژی بودند، چراکه با حذف یارانه انرژی، حاشیه سود بسیاری از صنایع به‌شدت کاهش پیدا کرد و حتی برخی صنایع نیز سودآوری خود را از دست دادند، بنابراین تولیدکنندگان به‌عنوان یکی از گروه‌های ذی‌نفع در مقوله یارانه حامل‌های انرژی، از مخالفان رده اول این
اقدام بودند. در این میان اما نمی‌توان تاثیر حذف یارانه انرژی بر خانوارها را هم نادیده گرفت. گرچه اقشار ثروتمند جامعه بسته به میزان مصرف، بیشترین بهره‌مندی را از یارانه‌ها می‌بردند اما اثرپذیری اقشار آسیب‌پذیر از این حذف یارانه‌ها بیشتر بود، بنابراین به سادگی می‌توان دریافت دولت در اجرایی کردن هدف حذف یارانه حامل‌های انرژی با مخالفت‌های متعددی از نواحی گوناگون مواجه بوده است. با این حال، این اقدام در شرایط اقتصادی و اجتماعی آن زمان عملیاتی شد. هرچند دولت نیز روش پلکانی را در حذف یارانه حامل‌های انرژی انتخاب کرد اما اثرات این اقدام دولت در جامعه منعکس شد که نمی‌توان از تبعات منفی آن نیز چشم‌پوشی کرد. در این میان گرچه حذف یارانه حامل‌های انرژی نیز باوجود تمام تبعات مثبت و منفی آن عملیاتی شد اما اتخاذ برخی راهبردها در این زمینه می‌توانست شانس موفقیت این اقدام را به میزان چشمگیری افزایش دهد.
ازجمله راهبردهای موثر برای افزایش موفقیت حذف یارانه حامل‌های انرژی این است که تغییرات قیمت براساس مقتضیات و چارچوب یک فرمول شناخته‌شده و نه نیاز به پر کردن یک شکاف قیمتی، صورت گیرد. علاوه بر این، سازوکار باید گذار کامل را تامین کند، تغییرات قیمت مداوم باشد، تغییرات قیمت تدریجی و حتی بسیار تدریجی باشد، خودکار بودن و مداوم بودن تغییرات، غیرسیاسی بودن و عادی آن را تضمین کند. یکی از روش‌هایی که می‌تواند تا حدود زیادی اهداف یادشده را تامین کند، سازوکار قیمت‌گذاری خودکار سوخت (AFPM) همراه با هموارسازی قیمت است. مرکز پژوهش‌های مجلس در پژوهشی به بررسی این روش و بایدها و نبایدهای حذف یارانه حامل‌های انرژی پرداخته است که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید.
غیرسیاسی کردن فرآیند اصلاح یارانه
یارانه‌ها هزینه‌های زیادی را، عمدتا به‌نفع اقشار بهره‌مند، به ساختار مالی بخش عمومی وارد می‌کنند. یارانه‌هایی که می‌توانند صرف اهداف توسعه‌یی یا حتی تامین هزینه‌های کمک نقدی، به نفع اقشار غیربهره‌مند شوند، معمولا به‌راحتی ارائه و گسترش داده می‌شوند، اما به سختی قابل اصلاح یا حذف هستند. یکی از مهم‌ترین موانع حذف یارانه‌ها، سیاسی بودن فرآیند حذف است. به این معنا که فرآیند اصلاح و حذف یارانه، به‌جای سپردن به دست سازوکار، به دست اراده دولت‌ها و مجلس‌ها اتفاق می‌افتد و از آنجا که معمولا مقاومت اجتماعی شدیدی در مقابل اصلاح یارانه وجود دارد، دولت‌ها و مجلس‌ها به‌دلیل هزینه سیاسی سنگین این اصلاحات، به سختی قادر به اصلاح وضع نابسامان یارانه‌یی هستند. غیرسیاسی کردن فرآیند اصلاح و حذف یارانه، یکی از شرایط موفقیت این فرآیند است. در عین حال این امر به سختی قابل تحقق است بر همین اساس برخی کشورها حین اجرای اصلاح یارانه‌های انرژی با معضلات اجتماعی و سیاسی مواجه شده‌اند و در مقابل برخی کشورها توانسته‌اند با ملاحظه شرایط زمینه‌یی خود در امور اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اصلاحات یارانه‌یی موفقی را تجربه کنند.
هر چند در ظاهر به نظر می‌رسد غیرسیاسی کردن فرآیند اصلاح یارانه سهل‌الوصول است، اما تجربه‌های واقعی که در سراسر دنیا وجود دارند، نشان می‌دهند برخی کشورها توانسته‌اند به‌خوبی اصلاح تدریجی یارانه انرژی را با موفقیت مدیریت کنند، اما در مقابل برای برخی کشورها انجام اصلاحات یارانه انرژی باعث شده که اقتصاد کلان دچار بی‌ثباتی شود و حتی در مواردی نیز ثبات سیاسی دولت‌ها از این بابت تهدید شده است. بر همین اساس، لازم است که در انجام اصلاحات یارانه انرژی، مجموعه آثار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و ظرفیت‌های کشور در این ابعاد با هم مدنظر قرار گیرند.
موانع و راهکارهای حذف یارانه انرژی
مروری بر تجارب متعدد اصلاح یارانه در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که هرچند هزینه یارانه‌ها معمولا زیاد و بسیار زیاد است، اما هزینه سیاسی اصلاح آن نیز معمولا برای دولت‌ها زیاد است، به‌طوری که چالش اصلی در اصلاح یارانه، فارغ آمدن بر مقاومت ذی‌نفعان متعدد ساختار یارانه‌یی است. در این میان برخی کشورها تعدادی از این اقدامات را انجام داده‌اند، اما به‌دلیل انجام ندادن برخی اقدامات دیگر، تجربه اصلاح یارانه در آنها چندان موفق نبوده است.
از جمله اقدامات انجام‌شده در تجربه‌های موفق اصلاح یارانه، می‌توان به شناسایی موانع اصلاح اشاره کرد. فقدان اطلاعات و آگاهی عمومی نسبت به هزینه‌های مالی و بودجه‌یی یارانه‌ها، تاثیرات معکوس یارانه‌های سوخت بر اعتبارات فقرزدایی، آموزش و میزان تفاوت قیمت‌های بین‌المللی و داخلی و نحوه تعیین آنها ازجمله این موانع است. در همین حال، فقدان اعتبار سیاسی یا ظرفیت اجرایی دولت از دیگر موانعی است که به اعتماد پایین نسبت به چگونگی مصرف منابع حاصل از اصلاح یارانه، سوابق بد فساد یا عدم شفافیت ساختار اجرایی، نگرانی‌ها نسبت به تاثیر منفی اجتماعی به‌ویژه بر اقشار فقیر برمی‌گردد.
در همین حال، با وجودی که بیشتر یارانه‌ها به ثروتمندان تعلق می‌گیرد، اما حذف آن می‌تواند برای فقرا آسیب‌زا باشد. در این میان، نگرانی‌ها نسبت به تورم، نوسان قیمت‌ها و تاثیر بر رقابت‌پذیری، نگرانی به افزایش تورم در کوتاه‌مدت، نوسان معمولا زیاد قیمت‌های بین‌المللی، آسیب‌پذیری بخش‌های با شدت مصرف انرژی بالا و از دست دادن مزیت در رقابت اقتصادی از دیگر موانع حذف یارانه انرژی به‌شمار می‌رود. علاوه بر این، شرایط نامناسب اقتصاد کلان در هنگام آغاز اصلاح یارانه‌ها ممکن است باعث شکست این اقدام شود؛ چراکه مقاومت عمومی در زمان‌های رکود و تورم زیادتر است و در طرف مقابل، افزایش قدرت خرید خانوار می‌تواند آمادگی اصلاح قیمت‌ها را افزایش دهد.
علاوه بر موانع یادشده، مخالفت و مقاومت گروه‌های ذی‌نفع شامل استفاده گروه‌های سیاسی رقیب، اتحادیه‌های کارگری، گروه‌های طبقه متوسط به بالا به دلیل بهره‌مندی بیشتر از یارانه و ضررکنندگان از اصلاح یارانه اعم از شرکت‌های دولتی و صادرکنندگان فعال در بخش انرژی از دیگر عواملی هستند که می‌توانند موجبات شکست دولت‌ها در زمینه حذف یارانه انرژی را فراهم کنند.
استراتژی جامع اصلاح یارانه انرژی
با وجود تمام موانعی که برای آزادسازی قیمت انرژی عنوان شد، کشورهای متعددی نیز تاکنون وجود داشته‌اند که با اتخاذ سیاست‌های درست و بجا، توانسته‌اند با موفقیت این هدف را محقق کنند. در این رابطه، طراحی استراتژی اصلاح شامل اصلاح خودکار قیمت‌ها پیشنهاد می‌شود. طراحی استراتژی جامع اصلاح شامل تعیین اهداف واضح بلندمدت، ارزیابی آثار اصلاح و مشاوره با ذی‌نفعان ازجمله اقداماتی است که در این رابطه باید انجام شود.
نکته دیگر در این رابطه تعیین استراتژی ارتباطی است. اطلاع‌رسانی به افکار عمومی در مورد مضرات یارانه‌ها و منافع اصلاح، تقویت شفافیت در گزارش‌دهی نسبت به یارانه‌ها و اصلاح آن ازجمله مراحل مربوط به استراتژی ارتباطی است. در همین حال، رعایت تدریج و مرحله‌بندی در افزایش قیمت‌ها، اجازه دادن به خانوارها و بنگاه‌ها برای کنار آمدن و تطبیق دادن خود با قیمت‌ها و اجازه دادن به دولت برای تقویت سیستم رفاه اجتماعی هم باید در این اقدام مد نظر قرار گیرد.
مرحله‌بندی متفاوت افزایش‌ها متناسب با نوع حامل، افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی به‌منظور کاهش فشار مالی وارده بر آنها بهبود اطلاع از هزینه‌های انرژی شرکت‌ها، تعیین اهداف بهره‌وری، تعیین انگیزه‌های متناسب و وارد کردن آنها در رقابت در جایی که مناسب است، بهبود سیستم دریافت هزینه انرژی از شرکت‌های دولتی، اتخاذ تدابیر سیاسی همراه اجرا و پرداخت‌های حمایتی هدفمند ازجمله اقداماتی است که می‌تواند شانس موفقیت دولت‌ها را در زمینه حذف یارانه انرژی افزایش دهد.
در این بین سیاست پولی مناسب هم بسیار موثر خواهد بود. در این خصوص، اتخاذ تصمیم در مورد همراهی سیاست پولی با افزایش قیمت حامل‌ها یا انقباض پولی، در دور اول (آثار مستقیم) یا دور دوم (آثار غیرمستقیم) با توجه به میزان تغییر قیمت حامل‌ها، میزان اعتبار سیاست‌گذار پولی، میزان رکود یا فشار تقاضا، میزان شاخص‌گذاری در دستمزدها ازجمله اقدامات ضروری است.
سازگارپذیری جامعه با اصلاح تدریجی
یکی از دلایل اصلی عدم موفقیت دولت‌ها در اصلاح سیستم یارانه‌ها و اصلاح قیمت‌های انرژی، تک‌کاره بودن یا فاقد عمومیت بودن اصلاح قیمت انرژی است به این معنا که اصلاحات قیمتی صرفا با هدف تامین شکاف مالی بودجه دولت ایجاد می‌شود و با رفع این نیاز، اصلاحات نیز پایان یافته یا معلق می‌شود. فرمول مشخصی برای اصلاح وجود ندارد و صرفا قرار است به یک شکاف قیمتی پایان داده شود به عنوان مثال مصرف‌کنندگان نمی‌دانند براساس چه فرمول و ساختار قیمتی، قرار است قیمت انرژی اصلاح شود. آنها فقط می‌دانند که قرار است به اندازه خاصی افزایش قیمت ایجاد شود. در این میان، یکی از دلایل ایجاد مقاومت اجتماعی و درنتیجه افزایش هزینه سیاسی اصلاح، شوک‌آور بودن تغییر یا عدم عادت مصرف‌کنندگان به تغییرات است. به این معنا که اصلاحات قیمتی معمولا به یک‌باره (جهش چند صددرصدی)، یا چندباره، اما همچنان با حفظ تغییرات شدید (مثلا چند بار جهش نزدیک به 50درصد) صورت می‌گیرد.
اما اصلاحات تدریجی در مقاطع زمانی طولانی مدت (مثلا یک سال یک‌بار) انجام می‌شود که ضمن اینکه ممکن است به‌دلیل تغییرات قیمتی انجام‌شده در این فاصله آن را عملا از کار بیندازد، به‌دلیل ایجاد فاصله زمانی زیاد در تغییر قیمت، مصرف‌کنندگان نمی‌توانند به تغییرات قیمت به‌عنوان پدیده عادی نگاه کنند و آن را نو و حتی شوک‌آور
تلقی می‌کنند.
اصلاحات قیمتی، نه پدیده‌یی خودکار که به عنوان پدیده‌یی که نیازمند عزم سیاسی یا ملی باشد تلقی می‌شود و درنتیجه هزینه ذهنی پیاده‌سازی آن؛ چه برای دولت و چه برای مصرف‌کنندگان افزایش پیدا می‌کند. برای رفع این عوارض، سازوکار تغییر قیمت سوخت باید به گونه‌یی طراحی شود که دلیل تغییرات قیمت براساس مقتضیات و چارچوب یک فرمول شناخته‌شده صورت گیرد و نه نیاز به پر کردن یک شکاف قیمتی.
در این میان، نباید تغییرات قیمت با هدف تامین شکاف مالی دولت باشد، اما در عین حال باید تعادل مالی دولت نیز (چه از طریق گذار کامل قیمت‌های بین‌المللی و عدم نیاز به یارانه و چه از طریق تامین مالیات) حفظ شود. علاوه بر این، سازوکار باید به گونه‌یی باشد که هدف گذار کامل را تامین کند، تغییرات قیمت مداوم باشد و پس از رسیدن به گذار کامل متوقف نشود، تغییرات قیمت تدریجی و حتی بسیار تدریجی باشد، خودکار بودن و مداوم بودن تغییرات، غیرسیاسی بودن و عادی آن را تضمین کند و در صورت نیاز، ناظر یا تنظیم‌کننده غیردولتی یا مستقل برای سازوکار تعیین شود. در این میان، سازوکار موسوم به سازوکار قیمت‌گذاری خودکار سوخت (AFPM) همراه با هموارسازی قیمت با هدف تامین اهداف یادشده توسعه داده شده است. به‌طور کلی، سازوکار خودکار قیمت‌گذاری سوخت به روشی اطلاق می‌شود که ضمن فراهم کردن زمینه گذار ساختاری، آرام و مداوم به قیمت‌های بین‌المللی، همراه با هموارسازی قیمت به‌عنوان سپری در مقابل انتقال جهش‌های قیمت بین‌المللی به بازار داخلی و نیز اقشار فقیر عمل می‌کند.
خودکارسازی قیمت‌گذاری سوخت، در شرایط ثبات اقتصاد کلان و پایین بودن قیمت‌های جهانی سوخت بهتر قابل انجام است. با این حال، مساله یارانه انرژی یکی از مجموعه مسائلی است که باید در مدیریت جامع بازار انرژی در کشور مدنظر قرار گیرد و باید جزیی از یک بسته سیاسی مدیریت بازار انرژی کشور باشد که در آن مسائلی مانند سرمایه‌گذاری، انتقال، توزیع، مصرف، دیسپچینگ، تنظیم‌گری و... مدنظر قرار گیرند و لازم است که از اصلاحات قیمتی انرژی بدون توجه به سایر بخش‌های مدیریت بازار انرژی احتراز شود.
