گروه بانک و بیمه محسن شمشیری
بانک مرکزی اخیرا دو لایحه قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری را که به لوایح دو قلوی بانکی مشهور شده‌اند، برای تبادل‌نظر و ارزیابی کارشناسان و فعالان اقتصادی منتشر کرده است.
به گزارش «تعادل»، در لایحه بانکداری که شامل 10فصل و 173ماده است چند نکته مهم موردتوجه قرار گرفته است و ازجمله به اعمال نظارت موثر و کارآمد بانک مرکزی بر بانک‌ها با استفاده از رهنمودهای کمیته بال، برخورد با تخلفات موسسات اعتباری و جرم‌انگاری برای موسسات مالی که بدون مجوز فعالیت دارند، احکام مربوط به صندوق ضمانت سپرده‌ها با هدف تادیه فوری وجوه سپرده‌گذاران خرد درمواقع توقف و انحلال موسسات اعتباری، پذیرش موضوع ورشکستگی بانک‌ها و موسسات مالی و تاسیس نهادهای پشتیبان نظام بانکی مانند کانون بانک‌ها، موسسات اعتبارسنجی و شرکت‌های مشاوره‌یی توجه ویژه شده است.
این نکات نشان می‌دهد که برخی از مهم‌ترین چالش‌های شبکه بانکی کشور در سه دهه اخیر، ازجمله مشکلات مدیریت تطبیق بانک‌ها با استانداردهای بین‌المللی و عقب ماندن بانک‌ها از استانداردهای روز جهان، مشکل سپرده‌گذاران موسسات اعتباری و مالی در زمانی که این موسسات با انحلال و ورشکستگی و توقف فعالیت مواجه می‌شوند، پذیرش ورشکستگی موسسات مالی مانند سایر شرکت‌ها طبق قانون تجارت و... موردتوجه کارشناسان بانک مرکزی قرار گرفته و می‌تواند نکاتی مثبت در این لایحه و تصویب قانون جدید باشد تا بخش عمده‌یی از مشکلات نظام بانکی ایران را حل کند.
اما در عین حال، برخی کارشناسان معتقدند که لایحه بانکداری، ضمن پرداختن به برخی نکات مثبت که موجب بازنگری قانون بانکداری در 40سال اخیر می‌شود، نسبت به برخی مسائل همچنان سکوت کرده و بی‌تفاوت است و برخی مسائل همچنان با مشکل مواجه است.
مسعود بیرمی کارشناس بانکی در این زمینه در گفت‌وگو با «تعادل»، گفت: در لایحه بانکداری، برخی اصلاحات را شاهد خواهیم بود اما برخی دیگر از مسائل همچنان در حاشیه مانده و لذا حال که فرصت بازنگری این قانون مهم که با بیش از 40سال تجربه اجرای آن مواجه بوده‌ایم، لازم است که در فرصت موجود، نظرات همه کارشناسان، ذی‌نفعان، فعالان اقتصادی و... گرفته شود و به این لایحه اضافه شود تا قانونی کارآمد، به‌روز، متناسب با استانداردهای جهان، متناسب با ویژگی‌های بومی و اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و حقوقی ایران را شاهد باشیم که توان برخورد با معضلات و ریشه‌یابی و ارزیابی و حل آنها را داشته باشد و لازم نباشد که بعد از چند سال، دوباره با چالش‌های جدید مواجه شویم و باز به این نتیجه برسیم که لازم است قانون اصلاح شود.
وی افزود: باید در یک دوره چند ساله و باثبات، شاهد اجرای قانونی کارآمد باشیم و این موضوع نیازمند آن است که در خود قانون، مکانیسم‌هایی برای تصمیم‌گیری درمورد برخی مشکلات و چالش‌ها فراهم شود که به محض ایجاد مشکل، نسبت به برطرف کردن آن اقدام شود و یک چالش را برای سال‌ها در بانک‌های کشور ادامه ندهیم و اجازه ندهیم که برخی مسائل باعث ایجاد فسادهای بزرگ، ناکارآمدی‌ها و رشد بی‌حساب و کتاب معضلات پولی و مالی ازجمله نقدینگی و تورم شود همچنین باید سازوکار استقلال بانک مرکزی و توجیه اقتصادی و علمی و منطقی طرح‌ها، انتظارات و مطالبات از بانک‌ها و... را ایجاد کنیم تا ساختار بانک‌ها اصلاح شود و از ناکارآمدی بیشتر نظام بانکی جلوگیری کند.
وی افزود: بانک مرکزی در معرفی لایحه بانکداری، به چند نکته اشاره و اعلام کرده که این لایحه منطبق با چرخه حیات موسسات اعتباری تنظیم شده و طی آن، کاستی‌ها و موانع اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و منطبق با موازین شرع مقدس اسلام، شناسایی و برای آن چاره‌جویی شده است. ضعف‌ها و کاستی‌های قوانین موجود به‌ویژه در زمینه نظارت موثر و کارآمد بر بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری تا حد امکان مرتفع شده است، قوانین و اسناد بالادستی و مرجع ازجمله سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته و قوانین و مقررات متعدد موجود در زمینه پولی و بانکی تجمیع و یکپارچه‌سازی شده است.
رهنمودهای کمیته بال
وی ادامه داد: یک نکته مثبت در لایحه بانکداری این است که تلاش کرده از رهنمودهای کمیته بال استفاده کند همچنین به یکپارچه‌سازی مقررات اشاره دارد که اقداماتی مثبت و مطلوب هستند. بانک مرکزی اشاره کرده که امکان اعمال نظارت موثر و کارآمد توسط بانک مرکزی بر نظام پولی و بانکی کشور با بهره‌گیری از منابع مختلف بین‌المللی چون استانداردها و رهنمودهای نظارتی مراجع بین‌المللی نظارت بانکی به‌ویژه کمیته نظارت بانکی بال و نیز قوانین بانکداری سایر کشورها فراهم شده است.
جرم انگاری موسسات غیرمجاز
وی افزود: همچنین به جرم‌انگاری و برخورد با موسسات غیرمجاز براساس قانون اشاره شده و اشتغال به عملیات بانکی بدون مجوز به نحو بازدارنده، جرم‌انگاری شده است. در ماده5 لایحه تاکید شده که اداره ثبت شرکت‌ها بدون مجوزهای بانک مرکزی اجازه ثبت موسسات اعتباری و مالی را ندارد. همچنین به مقررات انتظامی و آیین رسیدگی به تخلفات موسسات اعتباری به نحو مبسوطی پرداخته شده است.
تاکید بر حاکمیت شرکتی
بیرمی بااشاره به ضرورت کاهش شرکت‌داری بانک‌ها گفت: قواعد و حداقل‌ها و الزامات حاکمیت شرکتی در موسسات اعتباری به نحوی که مالکیت از مدیریت جدا و نظارت از اجرا مستقل باشد، تبیین شده است. موضوعاتی مانند حاکمیت شرکتی، تفکیک مدیریت شرکت‌های زیرمجموعه از خود بانک‌ها نکته بسیار مناسبی است که باعث می‌شود هیات‌مدیره بانک، علاوه بر بانکداری، به شرکت‌داری و مدیریت شرکت‌های زیرمجموعه اقدام نکند و این دو از هم جدا باشند، زیرا اگر خود مدیران که باید بر زیرمجموعه نظارت کنند، همزمان مدیر شرکت‌ها نیز باشند نه از نظارت خبری خواهد بود و نه امکان مدیریت مناسب را خواهند داشت، ضمن اینکه بین مدیریت بانک با مدیریت شرکت‌ها تفاوت وجود دارد و به تخصص‌های متفاوتی نیاز دارند.
تجهیز منابع
وی افزود: باتوجه به تجربیات حاصله از اجرای بیش از سه دهه قانون عملیات بانکی بدون ربا، روش‌های تجهیز و تخصیص منابع دستخوش تغییرات عمده‌یی شده است و درمورد بازنگری روش‌های تجهیز منابع بانک‌ها نیز نکات قابل‌توجهی مطرح شده که در جای خود باید مفصل بررسی شود تا قانون جدید بتواند یاری‌دهنده بانک‌ها در تجهیز منابع ارزان‌قیمت و حمایت از تولید و رونق اقتصادی باشد و در عین حال رقابت‌های منفی و مخرب در بازار پول را کاهش دهد و از بالا رفتن سود سپرده‌ها به شکل نامعقول جلوگیری کند و هدایت منابع به سمت بازار سرمایه، تولید و صنعت را موجب شود. همچنین منابع بانک‌ها را در بخش خرد و متوسط اقتصاد به کار گیرد و بخش‌های بزرگ اقتصاد را به سمت بازار سرمایه هدایت کند.
رسیدگی به تخلفات
وی ادامه داد: نکته دیگری که به صورت مبسوط مطرح شده، رسیدگی به تخلفات بانک‌ها و موسسات اعتباری است که در عین حال می‌تواند موثر و کارآمد باشد اما درمورد جزییات آن لازم است کارشناسان دقیق شوند و به کارآمدی بیشتر آن کمک کنند و روش‌های رسیدگی به تخلفات، کشف تخلف و فساد، جلوگیری از فسادهای بزرگ، بازرسی‌های دوره‌یی و سرزده و... را به کار بگیریم و از شاخص‌ها و ابزارهای متعدد در مقابله با فساد بهره ببریم. وی افزود: نکته دیگری که در لایحه به آن اشاره شده موضوع تبلیغات موسسات غیرمجاز است که با تبلیغ در رسانه‌های ملی و... سپرده‌ها را جمع می‌کنند که مردم بعدها دچار مشکل می‌شوند لذا باید تاکید شود که بدون مجوز بانک مرکزی نباید اجازه انتشار تبلیغات داده شود و علاوه بر بانک مرکزی، نهادهای ناظر نیز باید از انتشار تبلیغات جلوگیری کنند.
صندوق ضمانت سپرده‌ها
وی اظهار داشت: بحث صندوق ضمانت سپرده‌ها، برای مردم و سپرده‌گذارانی که به امید حفظ پول خود و کسب سود منطقی، پول خود را به موسسات و بانک‌ها می‌سپارند و در مواردی با سوءمدیریت موسسات مواجه می‌شوند نیز از نکات مثبت این لایحه بانکداری است که باید به جزئیات آن توجه شود تا ضمن اینکه از ایجاد مشکل در بانک‌ها و موسسات جلوگیری می‌کند، حقوق سپرده‌گذاران را مورد توجه قرار دهد. البته لازم است که قانون بانکداری، ضمن رعایت حقوق سپرده‌گذاران به عنوان صاحبان منابع، به حقوق صاحبان سهام و بانک‌ها نیز که وکیل سپرده‌گذاران هستند، توجه کند. احکام مربوط به صندوق ضمانت سپرده‌ها با هدف تادیه فوری وجوه سپرده‌گذاران خرد در مواقع توقف و انحلال موسسات اعتباری با جزئیات بیشتری مقرر شده است.
نهادهای پشتیبان
وی گفت: تاسیس نهادهای پشتیبان نظام بانکی همچون کانون بانک‌ها، موسسات اعتبارسنجی و شرکت‌های مشاور سرمایه‌گذاری در لایحه پیش‌بینی شده است. این موضوع ضمن اینکه نهادهای مشورتی، کارشناسی، اعتبارسنجی و رتبه‌سنجی را به کمک بانک‌ها هدایت خواهد کرد، باعث کاهش مشکلات ریسک، پولشویی، عقب افتادن از استانداردها و شاخص‌های کارایی بانک‌ها خواهد شد و نظارت بانک مرکزی نیز تقویت خواهد شد زیرا این نهادها به کمک بانک‌ها و بانک مرکزی نظارت را تقویت خواهند کرد و شاخص‌های عملکردی و ساختاری بانک‌ها بهبود خواهند یافت.
انتقاد از دوره کوتاه حضور مدیران بانکی
بیرمی با انتقاد از برخی تحلیل‌هایی که در مورد دوره حضور مدیران بانکی صورت می‌گیرد، گفت: گاهی افراد موضوع حضور مدیرعامل و هیات‌مدیره در بانک را با دوره ریاست‌جمهوری و حوزه قدرت سیاسی اشتباه می‌گیرند. زیرا اولا در حوزه بانک‌های خصوصی، اشکالی برای حضور مدیران قوی و کارآمد در بانک‌ها وجود ندارد و دوم اینکه مدیر بانک نباید تنها 4 یا 6سال مدیر باشد زیرا در آن مدت چند ساله تنها به تبلیغات و دوره خود فکر می‌کند و از کارهای بلندمدت، اثرگذار و اصلاح ساختار که به زمان نیاز دارد پرهیز خواهد کرد. لذا باید این موضوع حل شود و نباید مدیران کارآمد را به بهانه دوره چندساله مدیریت، از بانک‌ها بگیریم و بانک‌ها دایم با مدیران کم‌تجربه و تازه‌وارد مواجه شوند.
پذیرش ورشکستگی
چارچوب مقرراتی مربوط به توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تسویه موسسات اعتباری که باید کاملا متفاوت از مقررات سایر شرکت‌ها باشد و در حال حاضر، خلأهای بسیاری در این رابطه وجود دارد، تقویت شده است.
ابهامات مالک واحد
بیرمی تاکید کرد: اما در عین حال که لایحه بانکداری به نکات مثبت و قابل توجه و راهگشایی برای حل چالش‌های بانکی کشور پرداخته، همچنان با ابهاماتی مواجه است که باید روشن شود. وی افزود: به عنوان مثال، هنوز در مورد موضوع «مالک واحد» و میزان حضور شبه‌دولتی‌ها و خصولتی‌ها در عرصه نظام بانکی و درصد سهام آنها از هر بانک، ابهامات زیادی وجود دارد. زیرا برخی شبه‌دولتی‌ها و خصولتی‌ها از طریق ایجاد شرکت‌های مختلف، بخش‌هایی از سهام بانک‌ها یا موسسات اعتباری را خریداری می‌کنند و مجموع سهام آنها نشان می‌دهد که بیش از 50درصد سهام یک بانک یا موسسه اعتباری متعلق به یک مالک واحد است که میزان دخالت، حضور در هیات‌مدیره و اداره بانک و موسسه توسط یک مجموعه یا مالک واحد را افزایش می‌دهد. این موضوع باید از طریق صراحت قانون مشخص و ابهامات آن برطرف شود. وی تصریح کرد: این موضوع در اقتصادهای آزاد- که سهامداران مختلف وجود دارند و نقدینگی تنها در دست دولت و شبه‌دولتی‌ها نیست- مشکلی ایجاد نمی‌کند و یک سرمایه‌گذار می‌تواند بخش عمده‌یی از یک بانک را خریداری کند. اما در اقتصاد ایران به خاطر حدود دخالت دولت و شبه‌دولتی‌ها، بخش عمده نقدینگی در
اختیار دولت و شبه‌دولتی‌هاست. لذا باید مقررات قانون بانکداری، این موضوع را روشن کرده و کارایی لازم را ایجاد کند.
عدم توازن رویه قانون‌نویسی
این کارشناس بانکی گفت: در لایحه بانکداری، به برخی موضوعات و بخش‌ها به صورت مفصل پرداخته و حتی به جزئیات، واژه‌ها و کلمات نیز اشاره کرده است. اما در عین حال در برخی موضوعات به کلیات اشاره کرده و جزئیات آن را به دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های هیات وزیران و بانک مرکزی موکول کرده است. در این زمینه نیز باید یک رویه را در قانون شاهد باشیم، یا همه موضوعات به صورت تفضیلی و با جزئیات مطرح شود یا اینکه در سایر موارد نیز جزئیات را توسط بخشنامه‌ها و مصوبات هیات وزیران مشخص کنند. از این طریق، مخاطبان قانون، ذی‌نفعان و فعالان اقتصادی، برداشت‌های مختلف از قانون نخواهند داشت و این تصور اشتباه ایجاد نمی‌شود که فلان موضوع مهم بوده و سایر موارد اهمیت نداشته است. همچنین تفسیر قانون، دخالت در روشن کردن جزئیات قانون و... با یک روش انجام خواهد شد و اجازه انحراف از هدف اصلی بانک مرکزی و قانون گذار را نخواهد داد.
وی افزود: خط مشی و رسم الخط قانون‌نویسی باید یکسان باشد و با عدم توازن همراه نباشد. روشن است که همه مسائل نظام بانکی را نمی‌توان در یک قانون مشخص کرد و جزئیات آن باید در جای دیگری تعریف شود. اما به نظر می‌رسد که در برخی مسائل و اصطلاحات جدید، نویسندگان لایحه این واژه‌ها و مفاهیم جدید را تعریف کرده‌اند اما بقیه مطالب را به دستورالعمل‌ها موکول کرده‌اند. اما باید توجه داشته باشیم که بعد از چند ماه یا چند سال این واژه‌ها قدیمی خواهد شد و بعد از چند سال، کسی که قانون را می‌خواند از خود سوال می‌کند چرا این واژه‌ها در این قانون تعریف شده اما بقیه واژه‌ها و مفاهیم در دستورالعمل‌ها تعریف شده است؟! لذا باید یک رویه را مورد توجه قرار دهیم و قانون را برای درازمدت تصویب کنیم که چند سال دیگر، با معضلات پیچیده و جدید مواجه نشویم.
وی اظهار داشت: همچنین مشخص نیست که دستورالعمل‌های بعدی چه سرنوشتی برای قانون ایجاد خواهد کرد. تفسیر آن در آینده چگونه خواهد بود و کارایی قانون به چه روش‌هایی می‌تواند تضعیف شود. لذا باید هدف قانون‌گذار از ابتدا مشخص باشد تا کسی نتواند از هدف اصلی قانون جلوگیری کند. باید مبانی، ضمائم، صورت مذاکرات، اسناد پشتیبان بانک مرکزی و نظرات کارشناسی نیز تهیه شود تا در آینده اجرای قانون بانکداری با مشکلات و تفسیرهای متناقض همراه نشود.
دریافت سود از بدهی دولت
بیرمی با اشاره به نکته مثبت دریافت سود از مانده بدهی دولت گفت: در این لایحه مانده بدهی دولت مشمول سود می‌شود که ضابطه‌یی بازدارنده است و می‌تواند مانع از رشد بدهی دولت به بانک‌ها شود. در حال حاضر، این بدهی در ترازنامه بانک‌ها بدون تغییر هرسال به سال بعد انتقال می‌یابد و دایم در حال اضافه شدن است اما با دریافت سود تمایل دولت به رشد بدهی‌ها کاهش خواهد یافت.
وی افزود: در این زمینه باید توجه داشت که منابع و سپرده‌های بانک‌ها متعلق به مردم است، مالک آن دولت نیست، دولت نمی‌تواند از آن برداشت کند و اگر برداشت کند، باید بابت آن مانند تسهیلات بانک‌ها سود پرداخت کند.
عبور از قانون مدنی و اعتبار قراردادهای بانکی
این کارشناس بانکی با اشاره به چالش‌هایی که بانک‌ها در برخی قراردادها در دعاوی حقوقی و دادگاه‌ها دارند، گفت: برخی وکلا، شاکیان و کسانی که به هر دلیل با قراردادهای بانک‌ها مشکل دارند و به دادگاه‌ها شکایت می‌کنند، با استفاده از تعاریف حقوقی و قانون مدنی، استدلال می‌کنند که قرارداد بانک اشکال داشته است. اما در لایحه جدید، تلاش شده که به صورت شفاف و بدون ابهام و با عبور از قانون مدنی، موضوع قراردادها، تسهیلات و عقود بانکی مشخص باشد تا امکان تفسیر آن به شکل‌های مختلف از بین برود و به صورت مشخص معلوم خواهد بود که هر قرارداد چه حدودی دارد و چگونه باید اجرا شود و در صورت عدم اجرای آن، بانک و مشتری و ضمانت اجرای هریک از آنها مشخص است و امکان صدور آرای مختلف از قراردادهای بانکی کاهش خواهد یافت. وی افزود: شفاف‌سازی قراردادهای بانکی و عبور از قانون مدنی، باعث اعتبار بیشتر قراردادهای بانکی می‌شود و هر کسی نمی‌تواند براساس قانون مدنی، قراردادهای بانکی را رد کند. این موضوع باید در جای خود حقوق‌دانان و اقتصاددانان تحلیل شود تا قانونی کارآمد برای اجرای قراردادهای بانکی داشته باشیم و حقوق بانک و مشتری رعایت شود.
وی ادامه داد: در مواد 76 و 77 و سایر موارد این لایحه به حدود سقف اشخاص مرتب، بدهی کلان و ارقام و... اشاره کرده و اعدادی را اعلام کرده است. این موضوع هم حسن است و هم نقص است. حسن است زیرا امکان تفسیر متفاوت ارقام وجود ندارد و دخالت دولت و مدیران با سلیقه‌های مختلف را کاهش می‌دهد. اما اشکال آن این است که با شرایط تورمی، تحریم و... که مثلا نرخ ارز 3-2برابر شد، بدهی و تعهد مشتری به بانک‌ها 3-2برابر شده و عملکرد ذی‌نفع و تسهیلات کلان با مشکلات و شرایط خاص مواجه شدند و لذا در نوسان‌های اقتصادی نمی‌توان روی ارقام مشخص و ثابت تکیه کرد.
