کمک به صندوق‌های بیمه اجتماعی از محل بودجه عمومی در برنامه پنجم توسعه با رشد 300 درصدی همراه بوده است
گروه اقتصاد اجتماعی
مطابق اصل بیست‌ونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخورداری از تامین اجتماعی برای یکایک افراد کشور به‌عنوان حقی همگانی مطرح شده است. طی سال‌های بعد از انقلاب و پس از دوران جنگ تحمیلی، برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با هدف پیشرفت و توسعه همه‌جانبه کشور برنامه‌ریزی شد. در همین راستا بنا بر قانون، ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، حوزه رفاه به سه بخش: بیمه‌یی (بازنشستگی و درمان) حمایتی و توانبخشی و امدادی تقسیم‌بندی شده است. در این گزارش درنظر داریم تا یکی از جدید‌ترین پژوهش‌های منتشر شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس را مورد بررسی قرار دهیم. این پژوهش به وضعیت فعلی بیمه‌های اجتماعی و سلامت کشور در برنامه‌های توسعه‌یی پرداخته است. در رابطه با سیستم رفاه و تامین اجتماعی در ایران می‌توان گفت، این سیستم برای توسعه عدالت اجتماعی و حمایت از همه افراد در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی و... طراحی شده و درقالب نهادهای حمایتی، امدادی و بیمه‌یی فعالیت می‌کند. بیمه‌های اجتماعی و سلامت که ذیل حوزه بیمه‌یی قرار دارند خدماتی مانند امور بازنشستگی، ازکار افتادگی و فوت، بیمه بیکاری، حوادث و سوانح،
بیمه خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبت‌های پزشکی، حمایت از مادران به‌خصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند، بیمه‌های خاص بیوه‌ها، زنان سالخورده و خودسرپرست و غیره را ارائه می‌دهند. به‌طور کلی صندوق‌های تامین اجتماعی، تامین اجتماعی نیروهای مسلح، بازنشستگی کشوری، بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر و شماری صندوق خاص (مانند صندوق‌های شرکت نفت ایران، شرکت مخابرات ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بیمه مرکزی ایران، شرکت سهامی بیمه ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی، شهرداری تهران، آینده ساز، کارکنان هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت صنایع ملی مس ایران، صداوسیما، کارکنان بانک‌ها، وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی فولاد ایران) عهده‌دار بیمه‌های اجتماعی در ایران هستند. از نظر بیمه‌های سلامت، اکثر صندوق‌ها خدمات بیمه درمان ارائه می‌دهند، پاره‌یی از صندوق‌ها هم مانند صندوق کشوری و روستاییان و عشایر نیز بیمه‌شدگان خود را از طریق سازمان سلامت ایران مورد پوشش درمان قرار می‌دهند.
90درصد جمعیت کشور تحت پوشش 4صندوق
تنوع و گوناگونی صندوق‌های بیمه اجتماعی و سلامت در ایران این پرسش را ایجاد می‌کند که وضعیت بهره‌مندی از بیمه اجتماعی و سلامت چگونه است و دارای چه کیفیتی است؟
بررسی وضعیت موجود بیمه‌های اجتماعی و سلامت نشان می‌دهد که در حوزه بیمه‌های اجتماعی، حدود 20صندوق در کشور مشغول به فعالیت هستند که از میان آنها، چهار صندوق اصلی «تامین اجتماعی نیروهای مسلح»، «بازنشستگی کشوری»، «تامین اجتماعی» و «بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر» بیش از 90درصد جمعیت تحت پوشش را به خود اختصاص می‌دهند. دیگر صندوق‌ها نیز اختصاصی دستگاه‌ها بوده و کمتر از 10درصد جمعیت تحت پوشش را شامل می‌شوند.
رشد 17درصدی مستمری بگیران تامین اجتماعی
صندوق تامین اجتماعی به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین صندوق‌های نظام رفاهی کشور عهده‌دار پوشش بیمه‌یی مشمولان قانون تامین اجتماعی است. بخش عمده این افراد، مزد و حقوق‌بگیران بخش خصوصی، کارکنان قراردادی بخش دولتی و مشمولان قانون کار هستند که به‌طور اجباری بیمه شده‌اند. علاوه بر این، کارگران ساختمانی، رانندگان، قالیبافان و صاحبان صنایع دستی شناسه‌دار که دارای قوانین بیمه‌یی خاص خود هستند (طرح‌های بیمه‌یی خاص) نیز مشمول این صندوق می‌شوند.
براساس آمارها صندوق تامین اجتماعی هم‌اکنون به 2میلیون و 738هزار و 587نفر نفر مستمری پرداخت می‌کند.که در قیاس با سال1390 رشد 17درصدی را نشان می‌دهد. داده‌های آماری حکایت از آن دارد که طی دهه اخیر به دلیل تحولات جمعیتی، افزایش امید به زندگی، سالمند شدن جمعیت زیر پوشش، بالا بودن نرخ حوادث و سوانح، بیماری‌های شغلی و... تعداد بازنشستگان و مستمری‌بگیران تامین اجتماعی به نحوی افزایش یافته است. علاوه بر این، اجرای برخی قوانین مانند بازنشستگی پیش از موعد و غیره در سال‌های اخیر منجر به تشدید روند رشد تعداد مستمری‌بگیران این صندوق شده است. این تغییرات موجب شده که نسبت وابستگی صندوق (نسبت بیمه‌شدگان اصلی به مستمری‌بگیران) سیر نزولی داشته باشد. استخراج داده‌های این پژوهش نشان می‌دهد که در سال‌های برنامه و اختصاصا در سال‌های1390 و 1393 تغییرات چندانی در مراکز ملکی سازمان رخ نداده است. این مساله می‌تواند نشان از نوعی رویکرد خرید خدمات سلامت در این صندوق باشد. رشد مراکز درمانی طرف قرار داد طی سال‌های ذکر شده می‌تواند موید این ادعا باشد.
وابستگی به بودجه عمومی
چالش جدی نظام رفاهی
در رابطه با صندوق بازنشستگی کشوری می‌توان گفت: این صندوق مسوولیت امور بازنشستگی مستخدمان مشمول مقررات بازنشستگی کشوری را بارعایت مقررات استخدامی عهده‌دار است. باتوجه به شاخص‌های بیمه‌یی صندوق بازنشستگی کشوری مشخص می‌شود که نسبت وابستگی در صندوق بازنشستگی کشوری پایین است؛ این موضوع یادآور این مساله است که اساسا هزینه‌کرد این صندوق بر پایه دریافتی از حق بیمه‌ها نیست، بلکه اداره این صندوق با کمک بودجه عمومی محقق می‌شود.
به‌عبارت دیگر، منابع مالی این صندوق از محل بودجه دولت و حق بیمه‌ها تامین می‌شود. بدین‌ترتیب که نرخ حق بیمه در مجموع 5/22درصد است که از این میزان 9درصد سهم کارمند (بیمه شده) و 5/13درصد سهم دستگاه‌های اجرایی (کارفرما) است. کسری منابع را نیز دولت تامین می‌کند. طی سال‌های گذشته، وضع قوانین جدید اثرگذار بر بازنشستگی کارکنان دولت، ازجمله بازنشستگی‌های پیش ازموعد، محدودیت استخدام‌های جدید (کاهش شدید ورودی جدید به صندوق)، جابه‌جایی سوابق بیمه‌شدگان به سایر صندوق‌ها، افزایش شدید حقوق بازنشستگان با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و...، موجب شده که این صندوق تا حد چشمگیری به بودجه دولت وابسته شود. تشدید وابستگی صندوق بازنشستگی کشوری به بودجه عمومی، یکی از چالش‌های جدی نظام رفاه و تامین اجتماعی است.
رشد 37درصدی بیمه‌شدگان روستایی
صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر به‌عنوان یکی از چهار صندوق تاثیرگذار و مهم نظام رفاهی کشور در این پژوهش مورد بررسی قرار گرفته است. تمام افرادی که به‌طور ثابت در نقاط روستایی و عشایری ساکن هستند، می‌توانند تحت پوشش این صندوق قرار بگیرند. حق بیمه تعیین شده برای عضویت در این صندوق 15درصد درآمد مقطوع نقاط روستایی است که 5درصد آن برعهده بیمه شده و 10درصد برعهده دولت است. داده‌های آماری نشان می‌دهد جمعیت بیمه شده تحت پوشش صندوق عشایر در سال1393 نسبت به سال1390 با رشدی 37درصدی روبه‌رو بوده است.
مهم‌ترین چالش این صندوق، اختیاری بودن عضویت در آن و نبود سازوکاری موثر برای توسعه پوشش جمعیتی آن است. ازسوی دیگر، بیمه زنان سرپرست خانوار که با معرفی و توافق نهادهای حمایتی (کمیته امداد امام‌خمینی و سازمان بهزیستی) به عضویت این صندوق درآمده‌اند، با مشکل جدی مواجه شده و به‌دلیل عدم پرداخت حق بیمه در سال‌های اخیر، عملا متوقف شده است. متاسفانه این مشکل نیز به‌دلیل وابستگی به بودجه عمومی است که تعهدات دولت به موقع تخصیص نمی‌یابد. چهارمین صندوق مورد توجه پژوهش انجام شده صندوق‌های بازنشستگی اختصاصی هستند. درواقع علاوه بر سازمان‌ها و صندوق‌های یادشده که وابسته به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هستند، صندوق‌های بیمه و بازنشستگی دیگری نیز فعالیت می‌کنند که به‌طور اختصاصی برای ارائه خدمات بازنشستگی به کارکنان برخی از دستگاه‌های اجرایی به‌وجود آمده‌اند. چالش اصلی صندوق‌های اختصاصی دستگاه‌ها، کوچک بودن جامعه هدف آنهاست که صندوق را در برابر تحولات اقتصادی و اجتماعی یا تغییرات جمعیتی به‌شدت آسیب‌پذیر می‌کند. به‌عنوان مثال، خصوصی‌سازی صنعت ذوب‌آهن موجب شد که مشکلات پنهان صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد در قالب بحران
مالی خود را نشان دهد. متاسفانه اغلب صندوق‌های بازنشستگی اختصاصی با وضع مشابهی روبه‌رو هستند.
سه چالش جدی صندوق‌ها
نتایج استخراج شده از این پژوهش چالش‌های صندوق‌های بیمه و بازنشستگی را متاثر از عوامل مهمی می‌داند: وابستگی شدید به بودجه عمومی، نرخ بالای تورم، نرخ بالای بیکاری.
اتصال برنامه‌های توسعه در عرصه بیمه‌های اجتماعی
در برنامه اول توسعه دو موضوع کلیدی به چشم می‌خورد؛ یکی توجه به بیمه‌های اجتماعی با اولویت روستاییان، عشایر و گروه‌های آسیب‌پذیر و دوم تغییر سیستم سهمیه‌بندی کالاهای اساسی به نحوی که یارانه‌های پرداخت شده در چارچوب نظام تامین اجتماعی کشور به‌تدریج صرفا متوجه افراد کم‌درآمد جامعه شود. در این برنامه موضوعات بیمه‌یی و حمایتی درهم تنیده هستند، مساله‌یی که همواره می‌تواند سیستم تامین اجتماعی را با مخاطره روبه‌رو کند. مضاف بر این موضوع برنامه مشخص و بلندمدتی برای حداقل یک دوره پنج‌ساله در برنامه اول در حوزه بیمه‌های اجتماعی به چشم نمی‌خورد. در برنامه دوم همانند برنامه اول همچنان رویکردهای حمایتی با بیمه‌یی درهم آمیختگی دارند و از این حیث اتصال برنامه‌ها برقرار است. تامین اجتماعی تولیدکنندگان کشاورزی و روستاییان یکی دیگر از مواردی است که در برنامه دوم با ادبیات متفاوتی موضوع بیمه روستاییان و کشاورزان را پی می‌گیرد. با شروع برنامه سوم و با تغییراتی که در مباحث نظری برنامه اتفاق افتاد به نوعی مسائل حمایتی نیز از بیمه‌یی تفکیک شد، اما در عمل در غالب مواد امور حمایتی بر دوش سازمان بیمه‌گر گذاشته شد. در این قانون تاکیداتی درخصوص بخش مکمل بیمه‌های تامین اجتماعی شده است. همچنین در این برنامه تغییراتی در قانون تامین اجتماعی رخ داد و قوانین بیمه‌یی جدیدی هم وضع شد ازجمله موادی درخصوص نقل‌و‌انتقالات سوابق بیمه‌یی و بیمه کارگران ساختمانی که تا این تاریخ محل چالش و منازعه بوده است. در برنامه سوم قانون تشکیل سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح وضع شد که بعدها منشا بحث‌های زیادی ازجمله اینکه این سازمان وابستگی شدیدی به بودجه عمومی دارد مطرح شد. در برنامه چهارم توسعه، بازنگری قوانین و مقررات مربوط به نیروی کار با سازوکار سه‌جانبه‌گرایی دولت کارگر کارفرما (مجددا در دستور کار قرار می‌گیرد و از این نظر در ادامه برنامه قبلی است. بهبود فضای کسب‌وکار در کشور و زمینه‌سازی برای نیل به توسعه اقتصادی و تعامل با جهان پیرامون، بحثی کلی و کمتر عملیاتی شده است که در قانون برنامه چهارم دیده می‌شود. در این برنامه مجددا روال غیربیمه‌یی پیگیری می‌شود: به‌گونه‌ای که کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا، از طریق تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تامین اجتماعی مورد توجه قرار می‌گیرد. پروندهای که در برنامه سوم تا‌حدودی از نظر تئوریکی بسته شده بود. این قانون به جای تاکید بر اشتغال و تولید بر پوشش کامل جمعیت زیر خط فقر مطلق به وسیله نظام تامین اجتماعی تمرکز کرده بود. در این برنامه پوشش کامل (صد‌درصد) جمعیت از بیمه همگانی پایه خدمات درمانی، بیمه زنان سرپرست خانوار، جلوگیری از ایجاد بدهی جدید برای دولت، ایجاد تغییرات در محاسبات صندوق‌های بیمه اجتماعی و مواردی درخصوص نرخ دستمزد نامتعادل دو سال آخر مدنظر بوده است که عملا هیچ‌کدام به سرانجام نرسیده است. همچنین مواردی درخصوص حق پیگیری حقوق صنفی و مدنی کارگری ذکر شد که در برنامه پنجم پیگیری نشده است. برنامه پنجم که در این گزارش و در ادامه به‌طور مفصل‌تری بدان پرداخته شده است در موارد مختلفی به بحث بیمه‌های اجتماعی توجه کرده است ازجمله کاهش وابستگی این صندوق‌های بیمه‌یی به کمک از محل بودجه عمومی دولت، استفاده از روش‌های نوین در اداره و ارائه خدمات صندوق‌ها، نظام جامع تامین اجتماعی چندلایه، تشکیل صندوق‌های بازنشستگی خصوصی، نقل‌وانتقال حق بیمه و سوابق بیمه‌یی، بیمه تکمیلی بازنشستگی، محاسبه مستمری بازنشستگی برپایه میانگین حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت، تعمیم و گسترش بیمه روستایی و پوشش صد‌درصدی آن. با نگاهی به عملکرد دولت‌ها و باتوجه به رو به اتمام بودن زمان تعیین شده برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه مشاهده می‌شود که اکثریت قریب به اتفاق این قوانین به مرحله اجرا نرسیدند، بنابراین می‌توان گفت برنامه‌های توسعه از انسجام و اتصال کافی برخوردار نبوده‌اند و مهم‌تر از آن اینکه بیشتر مواد قانونی که در قالب این برنامه‌ها گنجانده شد به اجرا درنیامده‌اند یا به شکلی ناقص اجرا شدند. این موضوع می‌تواند نکته‌یی روشنگر جهت تدوین برنامه ششم توسعه باشد. یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد که کمک به صندوق‌های بیمه اجتماعی از بودجه عمومی طی سال‌های برنامه پنجم با وجود بند «الف» تصریح ماده«76» روندی افزایشی داشته به نحوی که در سال پایانی برنامه نسبت به سال اول 300درصد افزایش نشان داده است. این سهم نشان می‌دهد که پایداری این صندوق‌ها با اشکال جدی روبه‌رو است. همچنین باتوجه به شرایط عمومی اقتصاد و کاهش منابع دولتی به واسطه کاهش شدید قیمت نفت، از یکسو کشور با بیکاری گسترده و رکود مواجه شده و ازسوی دیگر منابع لازم برای خروج از این وضعیت با کاهش مواجه است.
