گروه بانک و بیمه|
فصلنامه سیاست‌های مالی و اقتصادی در شماره تابستان 94 خود، گزارشی با عنوان «ارزیابی فضای کسب‌وکار بانکی با تاکید بر محیط قانونی و مقرراتی در ایران» که توسط فرهاد نیلی، زهرا خوشنود و مهشید شاهچرا سه استادیار گروه بانکداری، پژوهشکده پولی و بانکی تهیه شده را منتشر کرده و ضمن بررسی
25 اصل کمیته بال در اکتبر 2006 در حوزه نظارت بانکی موثر، بر ضرورت مقررات‌گذاری نظارتی بانک‌مرکزی و اصلاح بخشنامه‌های سال‌های 88 تا 91 تاکید کرده است.
به گزارش «تعادل» در این گزارش توصیه‌های سیاستی مختلفی در جهت بهبود نظارت بانک مرکزی و بانک‌ها بر عملیات بانکی مورد توجه قرار گرفته و تاکید شده که نظارت مستمر، حسابداری و افشا باید بیش از گذشته در مقررات‌گذاری بانک‌مرکزی در دستور کار باشد.
این گزارش ضمن ارزیابی بخشنامه‌های نظارتی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در دوره زمانی سال‌های 1388 تا 1391 به این نکته اشاره کرده که این بخشنامه‌ها که در دوره 4ساله 88 تا 91 منتشر شده به عنوان مهم‌ترین مقررات نظام بانکی نقش مهمی در شکل‌دهی فضای فعلی کسب‌وکار بانکی در کشور ایفا می‌کند و بیانگر عدم توجه به ضرورت مقررات‌گذاری نظارتی در حوزه سیستم‌های پرداخت است؛ در حالی که گسترش و تنوع سامانه‌های پرداخت در سال‌های اخیر بیانگر ضرورت مقررات‌گذاری نظارتی در این حوزه است. این مطالعه تاکید دارد که هرچند بیشتر بخشنامه‌های نظارتی صادره در این دوره، وظیفه مقررات‌گذاری و نظارت بانک مرکزی بر نظام بانکی را تحت پوشش قرار داده‌اند؛ با این وجود این بخشنامه‌ها در راستای تامین الگوی مطلوب نظارت که توسط اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال طراحی شده‌اند، تنظیم نشده‌اند.
ارزیابی کلی این بخشنامه‌ها در قالب اصول فوق بیانگر وجود خلأهای شدیدی در الگوی نظارتی و مقرراتی بانک‌مرکزی در نظارت بر بانک‌هاست، الگویی که منجر به تنظیم فضای مناسبی در حوزه کسب‌وکار بانکی نخواهد شد. پرداختن به موارد نادیده گرفته شده، پررنگ کردن حوزه‌های کمرنگ و تخصصی‌تر کردن حوزه‌های مورد توجه از اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال، باید در دستور کار اداره کل مطالعات و مقررات بانکی در بانک مرکزی قرار گیرد. توجه به موارد فوق در مقررات‌گذاری و نظارت توسط بانک مرکزی می‌تواند خط‌مشی لازم را در شکل‌دهی فضای مناسب کسب‌وکار بانکی در اختیار بانک‌ها قرار دهد.
بر اساس مطالعه انجام شده در این مقاله، نادیده گرفتن حوزه اهداف، استقلال و اختیارات ناظر، به همراه حوزه صدور مجوز و ساختار می‌تواند به دلیل ارزیابی دوره زمانی محدودی از بخشنامه‌های نظارتی توجیه شود. از این رو در این زمینه نمی‌توان پیشنهادی برای مقررات‌گذاری ارائه کرد.
پس از این 2 حوزه یعنی اهداف، استقلال و اختیارات ناظر و صدور مجوز و ساختار، از جمله مهم‌ترین حوزه‌های مغفوله، عدم پیاده‌سازی اقدامات احتیاطی مناسب با تاکید بر مقررات‌گذاری لازم در مدیریت ریسک است که باید چاره‌اندیشی لازم در این خصوص صورت پذیرد. فرهاد نیلی و همکاران او تاکید دارند که مقوله نظارت مستمر، حسابداری و افشا نیز باید به مقدار بیشتری در مقررات‌گذاری مورد توجه ادارات ذی‌ربط در بانک مرکزی قرار گیرد.
25اصل از اصول بال در حوزه نظارت بانکی موثر، براساس سند منتشر شده کمیته در اکتبر 2006 به شرح زیر اعلام شده است. اهداف، استقلال، اختیارات، شفافیت و همکاری - فعالیت‌های مجاز - معیارهای صدور مجوز - انتقال بخش عمده‌یی از مالکیت - خریدهای عمده - کفایت سرمایه - فرآیند مدیریت ریسک - ریسک اعتباری - دارایی‌های مساله‌دار، ذخایر و اندوخته‌ها - حدود تعیین شده برای خطرپذیری بانک - مقدار منابع تخصیص یافته به اشخاص وابسته - ریسک کشوری و انتقال وجوه - ریسک بازار - ریسک نقدینگی - ریسک عملیاتی - ریسک نرخ بهره - کنترل داخلی و حسابرسی - سوءاستفاده از خدمات مالی - رویکرد نظارتی - فنون نظارتی - گزارشگری نظارتی- حسابداری و افشا - اختیارات ناظران در زمینه انجام اقدامات اصلاحی و ترمیمی - نظارت یکپارچه - روابط مراجع نظارتی کشورهای مبدأ و مقصد
ارزیابی بخشنامه‌های نظارتی
بررسی مجموعه بخشنامه‌های نظـارتی بانـک مرکـزی جمهـوری اسـلامی ایـران در بـازه زمـانی (1391-1388) بیانگر تنوع در دامنه تعداد بخشنامه‌های صادره در طول 4 سال اخیر است کـه44 فصلنامه سیاست‌های مالی و اقتصادی شماره 10می‌تواند متاثر از شـرایط متفـاوت اقتصـادی در هـر یـک از سال‌های مـورد بررسـی باشـد. درسال‌های 1388، 1389، 1390 و 1391 به ترتیب 53، 29، 33 و 44 بخشنامه نظـارتی توسـط اداره مطالعات و مقررات بانکی تنظیم شده است.
طبقه‌بندی این بخشنامه‌ها در قالب وظایف مورد انتظار بانک مرکزی بیــانگرایــن مساله اســت کــه فراوانــی بخشــنامه‌های نظــارتی در حــوزه وظــایف نظــارتی و مقررات‌گذاری از بیشترین مقدار برخوردار بوده، به نحوی که در سـال 1389 بـه حـداکثر مقـدار خود معادل 84درصد از کل تعداد بخشنامه‌های صادره در سال رسیده اسـت؛ در حالی که در این سال در مقایسه با دیگر سال‌های نمونه مـورد بررسـی، کمتـرین تعـداد بخشـنامه نظـارتی تصویب شده است. وظایف سیاست‌گذاری پولی و پیاده‌سـازی بانکـداری اسـلامی در مرحلـه بعـد، از بـالاترین میزان پوشش برخوردار هستند. بخشنامه‌های نظـارتی طبقـه‌بنـدی شـده در حـوزه نـامرتبط، بـا اختلاف اندک از 2 حوزه فوق در مقام بعدی پوشش قرار داشته‌اند؛ به نحـوی کـه پوشـش آنهـا حتی از میزان پوشش بخشنامه‌های نظـارتی صـادره در حـوزه اعمـال وظـایف سیسـتم پرداخـت بانک‌مرکزی فراتر رفته است.
بنابراین مشاهده می‌شود که سیستم پرداخت، نقطه نادیده گرفته شده بخشـنامه‌های نظـارتی است؛ در حالی که با گسترش سامانه‌های پرداخت و نیز جدید بودن ایـن حـوزه ضـروری اسـت این مساله از دید مقررات‌گذار ذی‌ربط بیشترمورد توجه قرار گیرد.
البته در ارزیابی بخشنامه‌ها، امکان اختصاص دقیق برخی از بخشنامه‌ها به یک حـوزه خـاص از وظایف موجود نبوده و در برخی موارد اشتراک بین وظایف نیز مشاهده می‌شود. در ارزیـابی میزان اشتراک بین وظایف نظارتی و مقررات‌گـذاری مـورد انتظـار از بخشـنامه‌های نظـارتی بـا دیگر وظایف، مشاهده می‌شود که بیشترین اشتراک بخشنامه‌های این حوزه با دیگر حوزه‌ها در سال 1390 و کمترین اشتراک در سال 1389 حاصل شده است. به بیان دقیق‌تـر وظایف نظارتی و مقررات‌گذاری با وظـایف حـوزه بانکـداری اسـلامی و سیاست‌گذاری پـولی، بیشــترین اشــتراک و بــا وظــایف سیســتم پرداخــت کمتــرین اشــتراک را داشــته‌انــد. بنــابراین مقررات‌گذاری و نظارت در حوزه بانکی بیشـتر در راسـتای پیـاده‌سـازی بانکـداری اسـلامی یـا اعمال سیاست پولی بوده است. از سال 1383 تا 1387، در مجموع 22 بخشنامه در حوزه سیستم پرداخت صادر شده است و در سال‌های 1387 تا 1390 این حوزه کاملا نادیده گرفته شده. پس از چندین سال در سال 1390 صرفا 4 بخشنامه در این حوزه صادر شد. از این رو در مجموع در دوره زمانی مورد بررسی در این مطالعه، سیستم پرداخت نقطه مغفول بخشنامه‌های نظارتی است.
اصول نظارت موثر بانکی
هرچند مقررات‌گذاری و نظارت بر نظام بانکی در راستای بانکـداری اسـلامی از جملـه اهـداف مورد انتظار یک نظام بانکی اسلامی است، اما باید به این مساله توجـه کرد کـه در کشـورهای اسلامی نیز این رسالت در کنارتوجه به اصول متعارف در حوزه نظارت موثربانکی دنبال می‌شود.
از مهم‌ترین اصول بین‌المللی تعریف شده در این زمینه می‌توان بـه اصـول نظـارت مـوثر بـانکی کمیته بال (اکتبر 2006) اشاره کرد که تصور شفاف و دقیقی از حوزه‌های زیربنـایی نظـارت بـر نظام بانکی را به تصویرمی‌کشد و در برنامه ارزیابی مالی کشورها نیز موردتوجـه قـرارمی‌گیرد. اصـول اساسی کمیته بـال چـارچوبی از حـداقل اسـتانداردها بـرای روش‌های مـوثر نظـارتی اسـت کـه کاربردی جهانی دارند.
این اصول که در قالب 25 اصل تعریف شده‌اند برای اثربخشی یک سیستم نظارتی ضـروری هسـتند. بنابراین براساس الگوی بین‌المللی انتظار می‌رود این مقـررات نظـارتی حتـی در کشـورهایی بـا الگوی بانکداری اسلامی ابعاد خاصی را تحت پوشش قرار دهند، به نحوی کـه بـراسـاس تعـداد اصول مورد توجه در هر یک از حوزه‌های اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال مشاهده می‌شود که مقوله الزامات احتیاطی در مدیریت ریسک و پس از آن، نظارت بانکی مستمر، حسابداری و افشا از مهم‌ترین حوزه‌هایی هستند که در مقررات‌گذاری نظارتی باید مورد توجه قرار گرفته باشند. توجه بیشتر اصول فوق بر این حوزه‌ها نیز در راستای افزایش ثبات در نظام بـانکی کشـورها از طریق شناسایی و کنترل ریسک‌هـای بـانکی، اسـتفاده از شـیوه نظـارت مبتنـی‌بـر ریسـک در بانک‌ها، برطرف کـردن نقـاط ضـعف فعلـی نظـارت بـر بانک‌ها، افـزایش رقابـت در صـنعت بانکداری کشور و ارتقای اعتبار نظام بـانکی کشـورها در سـطح بین‌المللـی دنبـال شـده اسـت؛ مسائلی که در نهایت تصویر جدیدی از فضای کسب‌وکار بانکی را به تصویر خواهند کشید. از این‌رو در کشورهای مختلف سعی شده مقررات نظـارت بـانکی بـا پوشـش ابعـاد متنـوع مورد
توجه در اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال تنظیم شوند تا فضـای مناسـب کسـب‌وکـار بانکی در راستای افزایش ثبات در نظام بانکی طراحـی شـود. بـه ایـن ترتیـب ارزیـابی مقـررات نظارت بانکی در مقایسه با اصول فوق می‌تواند امکان درک مناسبی از فضای کسب‌وکار بانکی کشور را فراهم آورد.
میزان پوشش و انطباق کلی
در ارزیابی مقررات نظارتی، مشتمل بر بخشنامه‌های نظارتی بانک مرکزی در سال‌های 1388 تا 1391، بر اساس میزان پوشش اصول نظارت موثر بانکی مشاهده می‌شود که در سال 1390 به دلیل فراوانی بخشنامه‌های تصویب شده (53 بخشنامه) تعداد تحت پوشش بسیار فراتر از سال‌های دیگر است. در سال 1389 نیز به دلیل کمتر بودن تعداد بخشنامه‌های تصویب شده (29 بخشنامه) در مقایسه با دیگر سال‌های نمونه مورد بررسی، تعداد بخشنامه تحت‌پوشش در حداقل مقدار خود قرار دارد.
در گام بعـدی و برای ارزیـابی دقیـق‌تر بخشـنامه‌های نظـارتی، بـر میـزان انطبـاق ایـن بخشنامه‌ها با اصول نظارت موثر بانکی بال در قالب هریک از 4 گروه طبقه‌بندی اصول متمرکز می‌شـویم.
تمرکز بیشتر بخشنامه‌ها در حـوزه مقررات و الزامات احتیاطی با تاکید بر مدیریت ریسک (اصول 6 -18) و پـس از آن در حـوزه اصول نظارت بانکی مستمر، حسابداری و افشا (اصول 19-25) بوده است. همچنین مجددا سال1390با اختلاف ناچیزی از سال 1391 در صدر میزان انطباق اصول قرار دارد.
توجه به این نکته ضروری است که تعداد زیادتر بخشنامه‌های صادره در حوزه وثایق می‌تواند منجر به تورش در تمرکز بیشتر بخشنامه‌ها در حوزه مقررات و الزامات احتیاطی مبتنی‌بر مدیریت ریسک شده باشد؛ در حالی که تمرکز صرف بر این حوزه نمی‌تواند تمام ابعاد مورد انتظار از مقررات‌گذاری در حوزه مدیریت ریسک را تحت پوشش قرار دهد. بنابراین در مرحله بعد با حذف این بخشنامه‌ها از حوزه بخشنامه‌های تحت پوشش اصل 10 از مجموعه اصول فوق، مجددا میزان پوشش و انطباق بخشنامه‌های نظارتی با اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال ارزیابی می‌شود. ارزیابی مجدد این مقررات نشان‌دهنده کـاهش تعـداد بخشنامه‌های تحت پوشش در 2سال اخیر است و از این‌رو افزایش تعداد بخشنامه‌های غیـرتحـت پوشـش در این 2سال در مقایسه با دیگر سال‌های نمونه مورد بررسی است.
با این وجود همچنان سـال 1390 از بیشترین تعداد بخشنامه تحت پوشـش و سـال 1389 از کمتـرین تعـداد بخشـنامه تحـت پوشـش برخوردارست.
تعـدیل فـوق بـا وجـود منجـر شـدن بـه کـاهش در تعداد بخشنامه‌های منطبق با اصول (6-18)، در نهایت تغییری در ترتیـب انطبـاق بخشـنامه‌ها با اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال بـه وجـود نمی‌آورد. همچنـان تمرکـز بیشـتر بخشـنامه‌ها در حوزه مقررات و الزامات احتیاطی با تاکید بر مدیریت ریسـک (اصـول 6-18) و پـس از آن در حوزه اصول نظارت بانکی مستمر، حسـابداری و افشـا (اصـول 19-25) بـوده و مجـددا سـال 1390 با اختلاف ناچیزی از سال 1391 در صدر میزان انطباق اصول قرار دارد.
میزان پوشش و انطباق جزئی بخشنامه‌ها
ارزیابی دقیق‌تر بخشنامه‌های نظـارتی در قالـب اصـول نظـارت موثر بـانکی کمیتـه بـال نیازمنـد شناسایی حوزه‌های کاملا نادیده گرفته شده، کمرنگ، مورد توجه و پررنگ، بـراسـاس تعـداد بخشنامه صادره در زمینه هر یک از اصول و حوزه‌های مورد توجه در اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال است. از این‌رو ضروری است ابتدا معیاری برای طبقه‌بندی معرفی شود. طبقه‌بندی جزئی بخشنامه‌ها و همچنین طبقه‌بندی کلی این بخشنامه‌ها در قالب تعداد بخشنامه‌های تحت پوشش و غیرتحت پوشش بیانگر آن است که بخش بزرگـی از حـوزه‌ها توسـط بخشـنامه‌های نظارتی صادره توسط بانک مرکزی تحت پوشش قـرار نگرفتـه اسـت؛ بـه نحـوی کـه حـدود 30درصد از بخشنامه‌ها در قالب هیچ‌یک از زیربخش‌های مورد انتظار نظارت مـوثر بـانکی کمیتـه بال طبقه‌بندی نمی‌شوند.
ارزیابی بخشنامه‌های نظارتی در سال‌های نمونه مورد بررسـی، بیـانگر مغفـول مانـدن حـوزه اهداف، استقلال و اختیارات ناظر، به همراه حوزه صدور مجوز و ساختار به عنوان 2حـوزه اولیـه مورد توجه در اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال است. البته از آنجا که این حوزه‌ها عموما در قوانین مادر مورد توجه قرار می‌گیرند و نمونه مورد توجه شامل قوانین مادر نیست، این مساله دور از انتظار نبوده و از این منظر انتقاد جدی بر بخشنامه‌های نظارتی بانک مرکزی وارد نیست.
در حوزه مقررات و الزامات احتیاطی با تاکید بر مدیریت ریسک، بـه عنـوان سـومین حـوزه مورد توجه در اصول نظارت موثر بانکی کمیته بال نیز که از بیشترین تعداد اصول تحت پوشش برخوردار است، مشاهده می‌شود که بانک مرکزی به ضرورت پیاده‌سازی اقدامات احتیاطی که زیربنای نظارت بانکی موثر را تشکیل می‌دهد توجـه چنـدانی نکرده اسـت. در ایـن حـوزه نیـز با وجود پررنگ بودن بخشنامه‌های صادره در حوزه مدیریت ریسک اعتباری، عـدم تاکیـد ایـن بخشنامه‌ها بر ضرورت پیاده‌سازی مناسب کلیه ابعاد مدیریت ریسک اعتباری و تمرکز صرف بر ابعاد حاشیه‌یی (از جمله وثایق واجد شرایط در اعتباردهی) بیانگر نقـاط ضـعف کلیـدی در ایـن زمینه است. تمرکز بسیار بخشنامه‌های حوزه الزامات احتیاطی در سوءاسـتفاده از خـدمات مـالی نیز فقط بیانگر اقدامات اخیر اداره نظارت در طراحی مقرراتی برای پیاده‌سازی قـانون مبـارزه بـا پولشویی و اختلاس مالی است که اخیرا تصویب شده است. حوزه نظارت مستمر، حسابداری و افشا نیز از حوزه‌های کمرنگ در مقررات‌گذاری بانکی در کشور است و از این‌رو ضرورت برداشتن گام‌هـایی در ایـن خصـوص مشـاهده می‌شود تا بسترسازی مناسب برای فرآیند نظارت بر عملیات بانک‌ها توسط بخشنامه‌های نظارتی که عمومـا با هدف پوشش نیازهای نظارتی تنظیم می‌شوند، فراهم شود.
