گسترش پدیده تکدی‌گری و بی‌خانمانی در ایران باعث شد در اواخر دهه هفتاد شورای عالی اداری اولین قانون بالادستی در مورد بی‌خانمانی را ذیل مساله تکدی‌گری تصویب کند. فارغ از ناقص بودن نگاه این قانون به مساله، همین قانون نیز نتوانست به‌درستی اجرا و در پی آن به‌روز شود. لذا همچنان با خلأ جدی قانونی در زمینه بی‌خانمانی مواجهیم. هدف نوشته حاضر این است که اشاره‌یی کوتاه به این قانون داشته و با بررسی آن بگوید که سیاست‌گذاری‌های جدید بهتر است در چه چارچوبی سامان داده شوند.
قوانین موجود و نقص‌هایشان
تنها قانون بالادستی موجود در زمینه بی‌خانمانی مصوبه شورای عالی اداری با عنوان «طرح شناسایی و جمع‌آوری افراد متکدی» است که در اردیبهشت 1378 تصویب شده و هدف آن «اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاه‌های اجرایی و ارتقای کارآیی و بهبود روش‌های مربوط به مبارزه با تکدی و جمع‌آوری، شناسایی و تعیین وضعیت افراد بی‌سرپرست، گمشده، متواری، در راه‌مانده و موارد مشابه و همچنین تنظیم وظایف دستگاه‌های عمومی و دولتی» ذکر شده است.
افراد مشمول مصوبه عبارت‌اند از: «افراد معلول و ناتوان (اعم از جسمی و ذهنی)، بی‌سرپرست، مجهول‌الهویه، در راه‌مانده، گمشده، متواری، افراد نیازمند غیرحرفه‌یی، متکدیان و ولگردان حرفه‌یی »ونهادهای درگیر نیز عبارت‌اند از وزارت کشور، استانداری، فرمانداری، دادگستری استان، نیروی انتظامی، سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی(ره)، وزارت کار و امور اجتماعی، سازمان صداوسیما و سازمان برنامه‌وبودجه. علاوه بر این مصوبه در سال 1383 نمایندگان طرح «الزام دولت به اقدام قانونی جهت جمع‌آوری و ساماندهی کامل مجموعه افراد بی‌خانمان» را تهیه کردند که مرکز پژوهش‌های مجلس با استناد به همان مصوبه نیازی به تصویب طرح جدید ندید و پیشنهاد کرد نمایندگان در کمیسیون‌ها از وزرای کشور و رفاه خواهان پیگیری موضوع شوند. اما بعد از گذشته حدود دو دهه از آن مصوبه می‌توان گفت دیگر اظهارنظر مرکز پژوهش‌های مجلس صادق نیست و می‌توان مصوبه را مورد تجدیدنظر قرار داد. این مصوبه در رابطه با بی‌خانمانی نواقصی دارد که در ادامه به آنها اشاره می‌شود:
1) عدم تفکیک دقیق بین مسائل و گروه‌های مختلف، به‌گونه‌یی که کلیت مصوبه با عنوان افراد متکدی تصویب شده ولی شامل گروه‌های مختلف دیگر از جمله افراد بی‌خانمان نیز می‌شود. به‌فرض که دو دهه پیش گستره بی‌خانمانی آن‌قدر زیاد نبود که نیاز به قانون جداگانه‌یی باشد امروز بی‌شک چندان گسترده شده که نیازمند قانون و سیاست‌گذاری مجزایی است.
2) تکدی‌گری در قانون جرم‌انگاری شده و با همین نگاه کلیت اجرای مصوبه مذکور به معاونان سیاسی و امنیتی استانداری‌ها سپرده شده است. پیش‌فرض مصوبه این است که افراد جمع‌آوری‌شده مجرم‌اند، مگر اینکه در مجتمع‌های اردوگاهی خلاف آن آشکار شود. یا در بهترین حالت پیش‌فرض آن این است که اکثر افرادی که گردآوری خواهند شد متکدی‌اند و گروه‌های دیگر نیاز به سازوکار جداگانه‌یی ندارند. در هر دو حالت گنجاندن گروه‌های مختلف غیرمجرم در مصوبه‌ای ذیل عنوان تکدی‌گری حاکی از درک نادرست از موضوع و غلبه نگاه جرم‌انگارانه دارد.
3) مصوبه مذکور درک ساده‌انگارانه‌یی از مسائل دارد، به این صورت که بدون داشتن ارزیابی از وسعت پدیده‌های موضوع مداخله و بدون ارزیابی دقیق از راه‌ها و شیوه‌های برخورد با آن فرض کرده است با تصویب آن مصوبه مشکلات مربوط به طیف وسیع افراد موضوع مصوبه حل خواهد شد. در همین زمینه، حجم مصوبه نیز با ما سخن می‌گوید. شاید اگر در پی این مصوبه، مصوبات دیگری در راستای تکمیل و بسط آن می‌آمد، این ایراد نبود، اما حجم مصوبه برای حل مشکلات چندین گروه آسیب‌دیده اجتماعی موضوع مصوبه نشان می‌دهد که ارزیابی درستی از انواع آسیب‌ها و آسیب‌دیدگان اجتماعی و حجم و تنوع فعالیت‌های مورد نیاز برای حل آن مسائل وجود نداشته است.
4) نگاه مصوبه علت‌یابانه یا درمانی نیست. آسیب‌های اجتماعی موضوع مصوبه در ارتباط با مسائل گسترده‌تر اجتماعی مانند بازار اشتغال و بازار مسکن و غیره که به فرار یا تکدی یا بی‌خانمانی و غیره می‌انجامد دیده نشده‌اند. در نتیجه فقط بخش درمانی در این مصوبه پیش‌بینی شده است، آن هم بدون اینکه به همین بخش درمانی نیز به‌صورت شفاف اندیشیده شود.
5) مصوبه فرض کرده است به‌سادگی هماهنگی بین نهادهای درگیر در مصوبه تضمین می‌شود. درحالی‌که امروز اگر از قلم افتادن سازمان‌هایی مانند وزارت بهداشت و مسکن در این مصوبه صرف‌نظر کنیم، سازمان‌های ذکر شده در مصوبه نیز حضور کافی ندارند و شهرداری و سازمان بهزیستی تقریباً تمام بار اجرای مصوبه را به دوش می‌کشند.
6) مصوبه هیچ اشاره‌ای به ویژگی‌های مجتمع‌های اردوگاهی و سازوکار اداره آن ندارد. چنین چیزی را حتی در مورد زندان‌ها و بازداشتگاه‌ها نیز نمی‌بینیم و استانداردهای حداقلی درباره این مراکز و چگونگی اداره آنها ذکر می‌شود. اما در مورد مجتمع‌های اردوگاهی کاملاً سکوت شده است.
7) از همه این‌ها که بگذریم و بپذیریم که این مصوبه بی‌خانمانی را نیز پوشش می‌دهد، هیچ تعریفی از بی‌خانمانی، افرادی که باید ذیل این گروه گنجانده شوند، چگونگی پرداختن به مسئله آنها و مسئولیت سازمان‌های مسئول در مورد آنها نمی‌توان یافت. در واقع همه این‌ها به بازرسی‌های درون مجتمع‌های اردوگاهی و مشارکت و مسئولیت‌پذیری مشتاقانه سازمان‌های درگیر واگذاشته شده است، مشارکتی که امروزه خبری از آن نیست. حتی اداره مسئول این مصوبه در وزارت کشور مشخص نیست که اساساً وجود دارد یا خیر و چگونه روند اجرای مصوبه را رصد کرده است، چه گزارش‌هایی تهیه کرده است، این مصوبه در کدام شهرها غیر از تهران و به چه شکل اجرا شده و ....
8) در عمل نیز این مصوبه موفقیت چندانی نداشته است. برونداد این مصوبه امروز «مراکز پذیرش موقت»اند که به‌جای «مجتمع‌های اردوگاهی»، «سامان سرا» نامیده می‌شوند و دو مورد از این مراکز، یکی برای آقایان و دیگری برای خانم‌ها در شهر تهران وجود دارد. به‌طور خلاصه مطالعه انجام‌شده در مورد این مراکز به ما نشان می‌دهد که این مراکز به هدف ساماندهی افراد موضوع مصوبه دست نیافته‌اند: حدود 60 تا 70درصد موارد آنها تکراری است و در یک فرآیند جمع‌آوری، رهاسازی و جمع‌آوری مجدد می‌چرخند، بدون وجود چارت‌ها و آیین‌نامه‌های لازم کار می‌کنند، محیط فیزیکی و کالبدی مناسبی ندارند، پرسنل متخصص و کافی ندارند،کلیت فرآیند به‌تبع اجباری بودن آن قضایی شده است، مصوبه صرفا به‌صورت بخشی از مبلمان شهری اجرا می‌شود و هدف آن پاک‌سازی ظاهر شهر از افراد آسیب‌دیده است. اما مهم‌تر از همه این است که این مراکز با سه دسته مشکل اساسی مواجه‌اند.
8-1) این مراکز، مراکز پذیرش موقت‌اند اما در عمل به دلیل عدم وجود حلقه‌های حمایتی بعدی مجبور می‌شوند افراد را به‌صورت طولانی‌مدت نگهداری کنند بدون اینکه امکانات مادی و پرسنلی لازم را داشته باشند یا بدون اینکه برنامه‌ای برای آن مدت داشته باشند. از طرف دیگر بسیاری از مواقع مجبور می‌شوند به دلیل نداشتن ظرفیت افراد را بسیار کمتر از زمان لازم و بدون وجود برنامه بعدی رها کنند.
8-2) این مراکز مشخص نیست مراکز تنبیهی‌اند یا مراکزِ ساماندهی و بازتوانی. درحالی‌که کلیت فرآیند حاکم بر آنها، تنبیهی و قضایی است و در احکامی که برای کیس‌های خود می‌گیرند حتی به قوانین زندان‌ها نیز استناد می‌شود، از آنها انتظار کار اجتماعی و بازتوانی می‌رود.
8-3) در مورد سازمان متولی آنها نیز ابهام وجود دارد. درحالی‌که مصوبه مجموعه وزارت کشور را مسئول اداره مجتمع‌های اردوگاهی دانسته است، در عمل شهرداری آنها را اداره می‌کند و بار مالی آنها را نیز به دوش می‌کشد، بدون اینکه این مجموعه‌ها را متعلق به خود بداند.
9) آخرین و شاید مهم‌ترین نکته در مورد این مصوبه این است که حلقه‌های حمایتی بعدی که همچون خود مجتمع‌های اردوگاهی هیچ تعریفی از چیستی و چگونگی آنها وجود ندارد، اما بنا بر مصوبه باید توسط بهزیستی و کمیته امداد و وزارت کار و امور اجتماعی شکل می‌گرفتند به دلایل مختلف در عمل شکل نگرفته‌اند. تنها بهزیستی است که شانه از زیر بار خالی نکرده، اما بار سنگین محدودیت‌های مالی و پرسنلی دستانش را بسته است.
کمیته امداد در حد تهیه بلیت اتوبوس برای فرستادن مددجویان شهرستانی به شهرهایشان مشارکت دارد و وزارت کار و امور اجتماعی نیز هیچ مشارکتی ندارد. نیروی انتظامی و دادگستری برای مشارکت خود از شهرداری هزینه دریافت می‌کنند و بار هزینه‌های درمانی را هم شهرداری به عهده دارد. نهادهای دیگر نیز اساسا مشارکت‌شان مشخص نیست.
راه پیش‌رو
در اینجا بیش از این مجال سخن درباره این مصوبه یا سیاست‌ها و قوانین بی‌خانمانی نیست. سخن بر سر این است که با همین توصیف ناقص که ناکارآمدی قوانین و سیاست‌های فعلی را می‌رساند برای اقدامات بعدی احتمالاً به کدام سمت باید رفت.
به نظر می‌رسد در برنامه‌ریزی‌های بعدی حداقل باید چند گام را در نظر گرفت:1) قانونگذاری در سطح کلان از سوی مجلس شورای اسلامی. 2)نگاه کردن به بی‌خانمانی در افق گسترده‌تر مسائلی مانند اشتغال و مسکن و شکل دادن به بخش‌های پژوهشی منظم درباره بی‌خانمانی، علل آن و سیاست‌های مؤثر برای مبارزه با آن در مراحل پیشگیری و درمان. 3) طراحی و تدوین حلقه‌های مبارزه با بی‌خانمانی به‌صورت کامل با مشخص کردن دقیق وظیفه نهادهای مختلف به‌نحوی‌که بتوان بر عملکرد و مشارکت آنها نظارت کرد.
گرچه درباره نقاط مختلف این مساله می‌توان سخت گفت در اینجا فقط به نکته آخر اشاره می‌کنیم، چیزی که سیاست‌گذاری کلان باید مبتنی‌بر آن باشد. در مورد حلقه‌های مبارزه با بی‌خانمانی باید گفت که تجربه چند دهه مبارزه با بی‌خانمانی در دنیا باعث شده است مدل پیوستار مراقبت برای مبارزه با وضعیت بی‌خانمانی (و فجایع مختلف مانند زلزله، سیل و غیره) به‌دست آید. این مدل وضعیت فعلی ما، نقص‌های ما و تصویر کلی راه پیش رویمان را حتی برای تدوین قوانین نشان می‌دهد. از این حلقه‌ها در حال حاضر صرفا حلقه‌های دسترسی در بیرون و سرپناه اضطراری را به شکل گرمخانه‌ها (مددسراها) و سامانسراها داریم. شاید بتوان گفت حلقه مسکن انتقالی با مراکز بهاران در حال شکل‌گیری است. اما حلقه‌های دیگر وجود ندارند و همچنین حلقه‌های موجود نیز در یک چارچوب هماهنگ و ارگانیک عمل نمی‌کنند.
چارت پیوستار مراقبت در شکل 1 دو مرحله اساسی سیاست‌گذاری برای بی‌خانمانی را نشان می‌دهد. مرحله اول مرحله پیشگیری است. از آنجا که مسئله بی‌خانمانی با مسائل اشتغال و مسکن گره می‌خورد، این مسائل باید در حیطه پیشگیری دیده شود تا افراد بی‌خانمان نشوند؛ این بخش به‌صورت کلی در مصوبه شورای عالی اداری غایب است. مرحله بعدی مربوط به نحوه خارج کردن افراد بی‌خانمان از چرخه بی‌خانمانی است که مصوبه شورای عالی اداری قصد داشته است به آن بپردازد و با بررسی این پیوستار نواقص آن و مسائلی که سیاست‌گذاری‌های جدید باید رعایت کنند به‌دست می‌آید.
در این مرحله پیوستار مراقبت با مرحله ورود آغاز می‌شود که در آن نیازهای فرد یا خانواده بی‌خانمان ارزیابی می‌شود. در اکثر اجتماعات پذیرش و ارزیابی توسط سرپناههای اضطراری یا توسط یک مرکز ارزیابی جداگانه انجام می‌شود. نظام خدماتدهی به افراد بی‌خانمان برای دست یافتن و درگیر کردن افرادی که در خیابانها زندگی می‌کنند باید یک جزء قوی «دسترسی در خیابان» داشته باشد که در وضعیت فعلی ظاهراً گشت‌های خیابانی این کار را می‌کنند، اما این کار عملا اجباری است و باید حالت داوطلبانه پیدا کند.
وقتی ارزیابی نیازها کامل شد، فرد/خانواده را می‌توان به مسکن دائمی یا انتقالی ارجاع داد که در آن خدمات حمایتی ارائه می‌شود تا فرد برای زندگی مستقل آماده شود. برای مثال، یک بی‌خانمان با مشکل سوءمصرف مواد ممکن است پیش از مسکن دائمی به برنامههای بازتوانی انتقالی معرفی شود. برخی افراد، به‌ویژه افراد دارای معلولیتهای مزمن، ممکن است با انتقال به مسکن دائمی به خدمات حمایتی متداوم و مستمر نیاز داشته باشند. هدف نظام خدمات جامع افراد بی‌خانمان تضمین این امر است که افراد و خانوادههای بی‌خانمان از بی‌خانمانی به سمت خودبسندگی، اسکان و زندگی مستقل حرکت می‌کنند.
در نهایت بعد از عبور موفقیتآمیز از دو مرحله قبل مسکن دائمی و/یا حمایتی ارائه می‌شود. کل این فرآیند نیز توسط دولت انجام نمی‌شود، بلکه باید توسط سازمان‌های اجتماعمحور، حکومتهای محلی و خدمات حمایتی هماهنگ شود زیرا میزان بی‌خانمانی در اجتماعات مختلف متفاوت است.
خلاصه اینکه، پیوستار مراقبت در مرحله درمان بی‌خانمانی، به‌منظور پرداختن به بی‌خانمانی، از یک رویکرد سه‌شاخه‌ای حمایت می‌کند. اول، باید دسترسی در خیابان و سرپناههای اضطراری فراهم کرد تا نیازهای اولیه و ضروری افراد و خانوادهها را تأمین کنند و ارزیابی اولیه از نیازها صورت گیرد. دوم، با توجه به ارزیابی اولیه، افراد بی‌خانمان دسته‌بندی شده و به مساکن انتقالی منتقل شوند و در آنجا نیازها بیشتر شناسایی شده و آموزش‌ها، خدمات و درمانهایی (اعم از پزشکی، اشتغال و غیره) ارائه می‌شود که افراد تا جای ممکن خودبسنده شوند.
در مرحله سوم افرادی که به‌صورت موقت یا دائم نمی‌توانند با اتکای به خود از چرخه بی‌خانمانی خارج شوند به مساکن دائمی یا حمایتی منتقل می‌شوند.
سیاست‌گذاری بی‌خانمانی باید همه این مراحل را دیده و به‌صورت مشخص برای آنها برنامه‌ریزی کند و وظایف سازمان‌های مسئول را به‌صورت مشخص بیان نماید تا هیچ‌یک از بار مسوولیت شانه خالی نکنند.
