شماره امروز: ۵۴۷

مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری منتشر کرد

| کدخبر: 148124 | |

در سال 1396 نسخه اول پیش‌نویس «لایحه شفافیت» در 192 ماده در اقدامی ارزشمند از سوی مرکز بررسی‌های استراتژیک و معاونت حقوق ریاست‌جمهوری «لایحه شفافیت» منتشر شد.

در سال 1396 نسخه اول پیش‌نویس «لایحه شفافیت» در 192 ماده در اقدامی ارزشمند از سوی مرکز بررسی‌های استراتژیک و معاونت حقوق ریاست‌جمهوری «لایحه شفافیت» منتشر شد. اما در مرحله پایانی لایحه‌ای 36 ماده‌ای در تاریخ اول تیرماه 1398 از سوی رییس‌جمهور محترم به مجلس ابلاغ شد. امری که با وجود پنجره‌های فرصت مختلفی که پیش روی کشور می‌گشاید، با چالش‌هایی نیز مواجه خواهد بود. این گزارش ضمن مقایسه تطبیقی پیش‌نویس اول و نسخه ابلاغی لایحه شفافیت، به چند سوال پاسخ خواهد داد:

1) لایحه شفافیت در خصوص چیست؟

2) لایحه شفافیت چه فرصت‌هایی به همراه دارد؟

3) لایحه شفافیت با چه چالش‌هایی روبرو است؟

4) لایحه شفافیت در نظام حقوقی کشور چه جایگاهی دارد؟

این لایحه تلاشی است برای ایجاد نهادهای سیاسی شفاف که با توزیع و دسترسی به اطلاعات حکومتی و دولتی، زمینه اطلاعات سازمانی است. «استتار» نظارت جمعی را ایجاد کند و تسهیلگر پیشگیری از فساد باشد. این لایحه درصدد کاهش شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظام نظارت عمومی است. لایحه مصوب هیات وزیران نسبت به نسخه پیشنهادی تغییرات جدی داشته است. تدوین مبهم برخی از سازوکارها و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت می‌تواند تحقق کامل آن را بی‌نتیجه نماید. حذف بیش از 18 درصد مواد لایحه پیش‌نویس اول منجر به حذف برخی از موضوعات مهم از لایحه نهایی حذف شده است. این موارد عبارتند از سیاست‌های مرتبط با شفافیت تماس‌ها، شفافیت سفرهای خارجی، شفافیت دسترسی به اطلاعات خاص (فساد به ویژه در نتیجه رانت‌های اطلاعاتی شیوع نگران‌کننده‌ای پیدا کرده است)، حمایت از افشاگران فساد و شفافیت سلامت، شفافیت محیط زیست.

  مقدمه

به نظر می‌رسد فیلسوف انگلیسی جرمی بنتام اولین کسی است که از شفافیت در معنای مربوط به حکومت داری مدرن خود در زبان انگلیسی استفاده می‌کند. هرچند هود ریشه شفافیت را در دولت یونان جست‌وجو می‌کند و تأکید می‌کند که متفکران روشنگری (روسو، کانت و بنتام) و انقلاب فرانسه نقش مهمی در توجه روزافزون به شفافیت به عنوان یک وسیله برای بررسی سوءاستفاده از قدرت ایفا کرده‌اند. با وجود این کشور هلند در سال 1798 با انتشار عمومی تصمیمات پارلمان، کشور امریکا با قانون 1966 آزادی اطلاعات- که ضمانت محدودی از دسترسی شهروندان به اطلاعات دولت را فراهم می‌کند- و قانون آزادی دسترسی به اسناد اداری کشور فرانسه (مصوب 1978) نقطه عطفی برای شفافیت فراهم کردند. با این حال ادبیات شفافیت از دهه 1970 به بعد رواج یافت. دریافت اطلاعات «معتبر» و «به موقع» در خصوص سازمان‌های دولتی و خصوصی دو واژه کلیدی است که درگذر زمان در تعریف شفافیت اهمیت یافتند. مطالبه‌گران شفافیت خواهان فهم چند سوال بودند: تصمیم‌گیرندگان چه کسانی هستند؟ چگونه انتخاب می‌شوند؟ بر اساس چه اصولی تصمیم‌گیری می‌کنند؟ و منفعت تصمیم‌های اتخاذشده نصیب چه گروه یا افرادی می‌شود؟ گرچه نوع مواجهه نظام‌های حقوقی مختلف با موضوع شفافیت و تحقق آن در حوزه‌های مختلف ازجمله حوزه سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و... دو رویکرد مشخص در پی‌داشته است. در رویکرد اول دولت‌ها در قالب قوانین مختلفی سعی در شناسایی مفهوم شفافیت در موضوعات مختلف نموده‌اند که ازجمله آن می‌توان به قواعد شفافیت مجلس ذیل قوانین داخلی در موضوع پارلمان و قواعد شفافیت انتخابات ذیل قوانین انتخاباتی در کشورهای مختلف اشاره نمود. اما در رویکرد دوم که اقدام جدی‌تری نسبت به شفافیت به شمار می‌آید دولت تلاش کرده‌اند تا بستر شفافیت را به عنوان مفهومی مستقل مورد تقنین و مقررات‌گذاری قرار دهند. در این راستا تصویب قوانین انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را می‌توان نقطه عطف جدی در نظام‌های حقوقی دنیا دانست اما علاوه بر این تصویب قوانین خاص شفافیت نیز کامل‌کننده این رویکرد دولت‌ها به شمار می‌آید. در این زمینه می‌توان به قوانین مختلفی ازجمله قانون شفافیت در فرآیند تصمیم‌گیری 2008 مولداوی، قانون شفافیت در زندگی عمومی 2013 فرانسه، قانون شفافیت، مبارزه با فساد و مدرن‌سازی اقتصاد 2013فرانسه، قانون دولت شفاف 2007 امریکا و... اشاره نمود. این در حالی است که ترسیم وضعیت کنونی کشور و مواجهه جدی آن با معضل فساد، نیز کلیدواژه شفافیت را به عنوان ظرفیتی مستقل برای برونرفت از شرایط بحرانی کنونی بیش از پیش ضروری می‌نماید. کلید طلایی شفافیت که نه‌تنها سابقه مشخصی در تجربیات بین‌الملل دارد، بلکه جایگاه ویژه‌ای نیز در ادبیات حکومت دینی دارد، تا آنجا که امیرالمومنین علی علیه‌السلام در نامه 50 نهج‌البلاغه می‌فرماید؛ «بدانید حق شما بر من آن است که چیزی را جز اسرار جنگی از شما پنهان ندارم.» در نظام حقوقی ایران ضرورت اقدام جدی در رابطه با شفافیت به عنوان یک مفهوم ویژه و مستقل از سال 1392 به‌تدریج مورد تأکید دولت و حاکمیت قرار گرفت. تا در نهایت سال 1396 نسخه اول پیش‌نویس این لایحه در 192 ماده در اقدامی ارزشمند از سوی مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری و معاونت حقوق ریاست‌جمهوری منتشر شد. اما در مرحله پایانی لایحه‌ای 36ماده‌ای در تاریخ اول تیرماه 1398 از سوی رییس‌جمهور محترم به مجلس ابلاغ شد. امری که با وجود پنجره‌های فرصت مختلفی که پیش روی کشور می‌گشاید، اما با چالش‌هایی نیز مواجه خواهد بود.

   موافقان و مخالفان لایحه شفافیت

از ابتدای انتشار این لایحه، در تأیید و رد نیازمندی به قانون مستقل شفافیت دو دسته از موافقان و مخالفان نظر متفاوتی داشته‌اند. مهم‌ترین دلیل موافقان آن است که قوانین مرتبط موجود با این موضوع، مقید به نتیجه هستند. به این معنی که خواهان مجازات بعد از وقوع جرم است در حالی که این لایحه عمدتاً درصدد پیشگیری از وقوع تخلف است. همچنین این دسته معتقدند پروژه نشدن شفافیت در کشور به عنوان مفهومی مستقل، منجر شده است که قوانین مهمی نیز که برای تحقق برخی از ابعاد شفافیت تصویب شده‌اند یا اجرا نشوند یا به نحو ناکارآمد اجرا شوند. به عبارت دیگر برخی تدابیر شفاف‌کننده در نظام حقوقی ما وجود دارد اما این تدابیر با روش‌هایی که عمدتاً از سوی مخالفان آنها به‌کار گرفته شده‌اند خنثی و منحرف‌شده و نتیجه این امر آن شده است که جامعه ما از تمام منافعی که شفافیت می‌توانست عاید آن کند محروم شده است.  برای مثال، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 که مفاد نسبتاً قابل قبولی نیز داشت متأسفانه اجرا نشد و اکنون مدت اعتبار این قانون و اجرای آزمایشی آن نیز سپری شده است. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1117 از قوانین کلیدی و مهم برای تحقق شفافیت در کشور است. با وجود این، قانون مذکور و آیین‌نامه‌های اجرایی آن به دلیل مواجه بودن با ابهامات، ایرادها و خلأهای قانونی، نتوانسته است اهدافی را که برای وضع آن موردنظر بود محقق سازد. واگذاری برخی از مهم‌ترین احکام قانونی به آیین‌نامه‌های اجرایی، وجود ابهام در نحوه دسترسی شهروندان به اطلاعات، وجود ابهامات زیاد در مورد هر یک از استثناءهای دسترسی به اطلاعات، روشن نبودن ضمانت اجراهای ممانعت از دسترسی به اطلاعات از دیگر ایرادهای مهم این قانون است که مانع از اجرای آن شده است.  در مقابل مخالفان معتقدند به علت تورم قوانین موجود در مبارزه با فساد، باید قانون جامعی در این خصوص تدوین شود.ادامه در صفحه 8

به‌طور کلی بیش از 98 قانون در زمینه مبارزه با فساد و سلامت اداری در کشور موجود است. مخالفان معتقدند تعدد قوانین در ارتباط با تعارض منافع، شفافیت و مبارزه با فساد نه‌تنها مشکلی را حل نمی‌کند بلکه نظام تصمیم‌گیری را با چالش روبه‌رو خواهد کرد. اما به نظر موافقان واقعیت آن است که بیش از توجه به جنبه قانونی این لایحه، باید آن را سازوکاری برای پاسخگویی مسوولان دانست. نحوه دسترسی شهروندان به است. این لایحه «لایحه شفافیت» اطلاعات مهم‌ترین پیام راهنمایی است که ماموران دولتی، مدیران، نمایندگان و به طور کل متصدیان امور موظف به رعایت آن برای ارایه توضیحات و در اختیار گذاردن اطلاعات به عموم و نهادهای نظارتی هستند. هرچند پیش از این، نهادهای نظارتی از پشتوانه قانونی مناسب برای بهره‌مندی از اهداف این لایحه برخوردار بوده‌اند.

الف) لایحه شفافیت در خصوص چیست؟

این لایحه تلاشی است برای ایجاد نهادهای سیاسی شفاف که با توزیع و دسترسی به اطلاعات حکومتی و دولتی، زمینه نظارت اطلاعات سازمانی است. متن « استتار » جمعی را ایجاد کند و تسهیلگر پیشگیری از فساد باشد. این لایحه درصدد کاهش لایحه ای 91 ماده‌ای مصوب هیات دولت در خصوص شفافیت در چهار بخش مهم قابل تفکیک است:

1) پاسخگویی

از ویژگی‌های مهم لایحه شفافیت پاسخگویی است که در صورت اجرای صحیح آن امکان پیشگیری و نظارت فراهم می‌شود. مواد 8، 4، 26 و 27 لایحه شفافیت در این خصوص است.

2) نظارت

تضمین پاسخگویی با سازوکارهای مرتبط با ضمانت اجرایی میسر است. در این خصوص دو مکانیسم نظارت عمومی و افشاگری در لایحه پیش‌بینی‌ شده است. در متن لایحه برای افزایش کارایی نظارت عمومی، توجه به ساماندهی و انتشار منظم اطلاعات سازمانی، مالی و سوابق اخذ تصمیم لحاظ شده است. به عبارتی سعی شده، نظارت مبتنی بر موظف بودن موسسات مشمول بر اعلام باشد نه تقاضا. ازاین رو، دسترسی سیستماتیک و نظام مند اطلاعات مقدم برافشاگری لحاظ شده است. سازوکارهای پیش‌بینی‌شده در لایحه عبارت است از؛

-موسسات مشمول لایحه موظفند تسهیلات، هدایا، کمک‌ها، دارایی، درآمد و هزینه خود را منتشر کنند (ماده 3)

-انتشار آراء و آمار قضایی (فصل دوم مواد 12 الی 15)؛

-لیست اموال غیرمنقول (تحت عنوان سرپرستی و مصادره‌ای) متعلق به دولت، موسسات عمومی و موقوفات عام با رعایت جنبه‌های امنیتی باید عمومی شود (ماده 20)؛

- موسسات مشمول پرداخت تسهیلات موظفند شرایط استفاده از تسهیلات، میزان حداقل و حداکثر تسهیلات دریافتی و آمار تسهیلات اعطا شده را منتشر کنند (ماده 21)؛

- احزاب و تشکلات مردم‌نهاد موظفند گردش و معافیت مالیاتی، منابع درآمدی و هزینه‌ای، هدایا و کمک‌های نقدی و غیرنقدی دریافتی خود را منتشر و هویت اشخاص هدیه‌دهنده یا کمک‌کننده را ثبت کنند (ماده 23)؛

خوداظهاری و اعلام عمومی اموال، وضعیت مالیاتی، منابع - تبلیغاتی و چگونگی تأمین و هزینه‌کرد آن از سوی نامزدها و احزاب سیاسی که در انتخابات شرکت می‌کنند (ماده 24)

- انتشار لیست دارایی، صورت هزینه و درآمد موقوفات (ماده28)

3) شفافیت عملکردی

شفافیت تلاش دارد میزان خطای تصمیم‌گیری‌های عمومی را کاهش دهد. مطابق با لایحه شفافیت انتشار دستور جلسات، مذاکرات، تصمیمات، سوابق تصمیم‌گیرندگان، مصوبات و وضعیت حضوروغیاب نهادها و موسسات قانونگذاری باید منتشر شود. (ماده3، ماده 6، ماده 9 و ماده 25 لایحه) .

این فرآیند دو اثر مهم خواهد داشت. اولاً فرآیند لابیگری در اخذ تصمیم را مشخص خواهد کرد. دوماً گروه‌های

 ذی نفع، رسانه‌ها و تشکل‌های مدنی در جریان وقایعی که در زندگی آنها تأثیر خواهد داشت قرار می‌گیرند. البته که میزان تأثیرگذاری گروه‌های ذی‌نفع و فشار به درجه تحمل و میزان آزادی آنها بستگی دارد.

4) افشاگری

در لایحه به‌طور مستقیم تنها از دو ماده (16 و 18) به عنوان اهرم افشاگری برای مجازات خاطیان استفاده شده است. با توجه به آنکه بخشی از سیاست لایحه مبتنی بر پیشگیری نه مجازات است این موضوع تعمداً در دستور کار لایحه قرار داشته است.

اسامی موسساتی که مطابق قانون مشمول انجام فعالیت اقتصادی نمی‌شوند اما مبادرت به انجام آن دارند، چنانچه 6 ماه پس از اخطار، اصلاحی نسبت به اقدامشان صورت ندهند منتشر می‌شود؛

- اسامی شرکت‌هایی که ظرف دو سال اظهارنامه مالیاتی نداده‌اند به عنوان شرکت غیرفعال منتشر خواهد شد.

- همچنین شفافیت فرصت سرمایه‌گذاری (ماده 3)، شفافیت هویت طرف قرارداد با موسسات مشمول لایحه (ماده 6) شفافیت فعالیت نمایندگان (ماده 7)، شفافیت مذاکرات سازمان‌ها و نهادهای حکومتی و دولتی (ماده9)، انتشار سوابق اجرایی، تحصیلی و حرفه‌ای تصمیم‌گیرندگان (ماده 3) از دیگر موارد موردتوجه در لایحه شفافیت‌ است.

ب) فرصت‌هایی که لایحه شفافیت به همراه دارد

آنچه می‌تواند ظرفیت مفهوم شفافیت را به معنای واقعی کلمه در ساختار حکمرانی یک کشور محقق کند، توجه جدی، مستقل و تخصصی به این مفهوم و سازوکارهای آن است. شفافیت در ابعاد و سطوح مختلف نظام حکمرانی قادر به ایجاد فرصت‌هایی است که هرکدام از آنها گام‌های جدی برای حرکت کشور به سوی کارآمدی و پیشگیری از فساد است. در لایحه 36 ماده‌ای تقدیمی دولت نیز تلاش شده تا مهم‌ترین مصادیق این ظرفیت طراحی و محقق شود. علاوه بر موارد تبیین شده در بخش قبلی، تحقق لایحه شفافیت فرصت‌های ویژه‌ای برای نظام حقوقی کشور به ارمغان خواهد آورد که برخی از مهم‌ترین محورهای آن عبارتند از:

1- تأکید بر شفافیت حوزه مقررات‌گذاری: شفافیت مقررات‌گذاری و نهادهای مقررات گذار یکی از مهم‌ترین و اصلی‌ترین کار ویژه‌های ساختار کلان شفافیت است. ارایه پیشدستانه اطلاعات نظامات شورایی و مقررات‌گذار ازجمله مهم‌ترین آنها یعنی مجلس را به جرات می‌توان در تجربیات بین‌المللی اولین جبهه عملیاتی شفافیت دانست. در لایحه شفافیت تحقق این فرصت از طریق الزام نمایندگان به ارایه گزارش عملکرد در ارتباط با وظایف نمایندگی و همین‌طور انتشار کلیه گزارش‌های کلی مجلس ازجمله گزارش کلیه موضوعات مطروحه در کمیسیون اصل 90 و هیات نظارت بر رفتار نمایندگان پیش‌بینی‌ شده است. همچنین انتشار مشروح مذاکرات نهادهای شورایی مقررات‌گذار ازجمله شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شوراهای عالی و حتی هیات عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری جزو الزامات شفافیت مقررات‌گذاری به شمار آمده است.

2- توجه به اصلاح رویه تقنین و مقررات‌گذاری در نظام حقوقی کشور: یکی از مهم‌ترین احکام لایحه شفافیت که می‌توان نگارندگان آن را به سبب وجود همین یک حکم ستود، توجه به اصلاح سیستم تقنین و مقررات‌گذاری در کشور است. امری که در تجربیات بین‌المللی به سیستم R.I.A یا همان سیستم ارزیابی تأثیرات قوانین شهرت داشته و سابقه طولانی چندین دهه ای در کشورهای عضو OECD دارد. اما مع‌الاسف تلاش‌های پراکنده نظام حقوقی کشور برای تنقیح و اصلاح نظام متورم قانونی بدون توجه به این سیستم کارآمد تقریباً بی‌نتیجه مانده است. البته تحقق کامل این سیستم در نظام حقوقی کشور ما نیاز بهتفصیل و طراحی مشخصی دارد که می‌توان ماده 8 لایحه را سرآغازی برای آن دانست.

3- طراحی و پرداخت کامل و تفصیلی به حوزه شفافیت قضایی: از دیگر محورهای مهم لایحه که می‌توان شفافیت طراحی شده در آن را کامل‌ترین نوع موجود در لایحه دانست، شفافیت مراجع رسیدگی قضایی و غیرقضایی است. لایحه شفافیت با نگاهی تفصیلی به این موضوع، موارد مختلفی ازجمله ارایه اطلاعات کامل تمامی مراجع رسیدگی و همچنین منابع انسانی فعال در آن ازجمله، قضات، وکلا، کارشناسان و… الزام کرده است. اما مهم‌ترین وجه این نوع شفافیت در لایحه را می‌توان شفافیت آراء و احکام مراجع قضایی و غیرقضایی دانست. گرچه باید توجه داشت انتظار تحقق یک‌باره و دفعی مدل تفصیلی و کامل موردنظر در لایحه از قوه قضاییه تکلیف بمالایطاق است.

4- پیش‌بینی سازوکار شفافیت نامزدهای انتخاباتی: شفافیت احزاب و نامزدهای انتخاباتی را می‌توان مهم‌ترین محور بخش شفافیت سیاسی تلقی کرد که در ماده 24 مقرر داشته کاربرگ‌های اعلام دارایی، اطلاعات مالیاتی، منابع در اختیار برای تبلیغات، نحوه تأمین و هزینه کرد منابع مذکور، نحوه مدیریت تعارض منافع و سایر اطلاعاتی که به آگاهی رأی‌دهندگان کمک می‌کند، پس از تکمیل به صورت خوداظهاری توسط نامزدها در دسترس عموم قرار گیرد. امری که گرچه اجرای آن منوط به آیین‌نامه تفصیلی و طراحی مشخصی است اما می‌تواند نشان از بلوغ مشخص نظام سیاسی کشور در رعایت حق ملت بر انتخاب صحیح باشد.

ج) لایحه شفافیت با چه چالش‌هایی روبه‌رو است؟

تدوین یک لایحه به عبارت بالقوه آن قانون مستقل در حوزه شفافیت را می‌توان یک شمشیر دولبه دانست. از طرفی تمهید بستر قانونی برای تحقق این ظرفیت بزرگ امری ضروری به نظر می رسد اما از طرف دیگر اشتباه و عدم تخصص در این موضوع می‌تواند با انحراف مفهومی آن موجب هدررفتن فرصتی بزرگ و غیرقابل تکرار برای نظام حکمرانی کشور شود. شفافیت بستری برای پیشگیری و مبارزه با فساد است درحالی که تلقی شفافیت به مثابه ابزار مچگیری از فاسدان به جای مبارزه با فساد، اشتباهی کشنده است که مفهوم شفافیت را یک‌بار برای همیشه در نظام سیاسی و اجتماعی کشور امری بیهوده و بی‌مصرف و حتی مضر نشان داده و از بین خواهد برد. شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظارت بازدارنده عمومی است. تدوین مبهم برخی از سازوکارهای شفافیت و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت می‌تواند تحقق کامل این رویای شیرین را به کابوسی بی‌نتیجه بدل کند.  علاوه بر این در مسیر تحقق شفافیت در نظام حقوقی ایران باید به این نکته بسیار مهم توجه داشت، تحقیقات مختلف بیانگر آن است مکانیسم شفافیت در صورتی عملکرد خوبی خواهد داشت که تلاش‌های همه‌جانبه، آگاهانه و پایدار برای جلوگیری از فساد وجود داشته باشد. مطالعه و بررسی کشورهای موفق در زمینه مبارزه با فساد بیانگر آن است که علاوه بر قوانین پشتیبان شفافیت، حمایت اجتماعی، ضمانت اجرایی که استثنایی قائل نباشد و استقلال نهاد نظارت‌کننده از مهم‌ترین قوانینی است که تلاش دارد نوعی رفتار اجتماعی سخاوتمندانه «دسترسی به اطلاعات». عوامل موثر بر کاهش فساد هستند را تنظیم کند. اما جایی که جامعه مدنی ضعیف است یا جایی که شهروندان و مطبوعات مورد تهدید قرار می‌گیرند، ممکن است فرصت‌های کسب اطلاعات بی‌رویه شود و کسب اطلاعات در مورد مسائل فنی ممکن است دشوار باشد. مقامات ممکن است با روش‌های پیچیده اطلاعات غلطی ایجاد کنند یا شفافیت را به صورت مبهم توزیع کنند. بنابراین به اندازه میزان تأثیرگذاری جامعه مدنی، مطبوعات و حمایت جمعی است که عملکرد شفافیت نمود خواهد داشت. مرور تاریخ اجتماعی شفافیت بیانگر آن است که کشورها در شروع مسیر شفافیت هزینه بالایی متحمل شده‌اند.

با توجه به این تفاصیل چالش‌های جدی که لایحه شفافیت در مسیر تحقق کار ویژه خود یعنی مقابله با فساد، کارآمد‌سازی نظام حاکمیتی کشور و افزایش اعتماد عمومی در پیش دارد، شامل محورهای ذیل خواهد بود:

1- حلقه‌های مفقوده و الزامات مغفول در لایحه شفافیت: 1)لایحه شفافیت نوعی ضرورت پیشگیرانه از فساد است و تنها در صورت وجود اراده سیاسی قوی و اجرای صحیح، در طولانی مدت تأثیراتش نمایان خواهد شد. این لایحه از نقصان‌هایی رنج می‌برد که در ادامه به برخی از آن موارد اشاره می‌شود:  لایحه شفافیت زمانی به نگارش درآمد که فساد فراگیر در جامعه ما وجود دارد. اما مطالعه علمی دقیق و جزئی در خصوص چالش‌ها و مسیل‌های فسادزا یا به عبارتی گلوگاه‌های فساد در دسترس محققین این حوزه مطالعاتی قرار ندارد.

2) ضروری بود پیش‌نیاز مبارزه با فساد یعنی «سنجش فساد» در این لایحه مورد توجه قرار گیرد. سنجش منظم فساد، شناختی نسبت به وضع موجود ایجاد می‌کند. اطلاع از میزان وقوع فساد و مهم‌تر از آن شناخت گلوگاه‌های فساد مشخص می‌کند فساد ناشی از چیست و اولویت‌های مبارزه با فساد را فهرست می‌کند. همچنین تنها در صورتی می‌توان برآوردی در خصوص موفقیت تلاش در مبارزه با فساد ارایه کرد که پاسخی برای اندازه فساد در زمان‌های مختلف داشته باشیم. تنها با کسب دانش در خصوص اندازه و گلوگاه‌های فساد می‌توان مبادرت به تصمیم‌گیری برای انتخاب یکی از روش‌های مبارزه با فساد گرفت: ایجاد ممنوعیت‌ها، افزایش جریمه و مجازات، آموزش و راهنمایی، اصلاح آیین‌نامه و مقررات، افزایش آگاهی، ساده‌سازی و یکپارچه‌سازی نظام اداری و... .

3) شفافیت با مفاهیمی مانند پاسخگویی و داده باز ارتباط دارد. «داده باز» دارای محدودیت‌های مربوط به حق کپی‌رایت، یا موارد محدودکننده مشابه آن نیست. دسترسی، امکان ویرایش و مشارکت همگانی سه ویژگی مهم آن است. مناسب بود در لایحه ویژگی دوم داده باز موردتوجه بیشتری قرار گیرد.

4) علاوه بر موارد فوق تحقق کامل پازل شفافیت در نظام حقوقی کشور مستلزم تبیین دقیق حلقه‌های واسط و وابسته به این مفهوم است که برخی از آنها ریشه‌های مبهمی در میان نظام قوانین و مقررات ما داشته و نیاز به تدقیق و اصلاح جدی دارد و همچنین برخی از آنها نیز هنوز هویت قانونی مشخصی در نظام حقوقی کشور ندارد که مستلزم عزم جدی و اقدام تقنینی مناسب است. از جمله حلقه‌های مفقوده این لایحه می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

تعیین تفصیلی و دقیق مرزهای مفهومی حریم خصوصی، اسرار تجاری، اسناد محرمانه و ...؛  تعیین پروتکل ارایه اطلاعات در کشور به نحوی که اطلاعات قابل استفاده و تحلیل باشد.

5) با نگاهی به تجربیات بین‌المللی در حوزه مقابله با فساد، بهره‌گیری از سازوکارهای مشارکت مردمی در کشف و اعلام مفاسد پیش، حین و بعد از وقوع عنصری اساسی شناخته شده است. با این توضیح که با فرض شرایطی که اطلاعات به درستی و در زمان مناسب در اختیار مردم قرار بگیرد، شیوه نظارتی مردم نیازمند ابزاری برای اعلام خواهد بود که در کشورهای مختلف جهان به سازوکار گزارشگری تخلف شناخته می‌شود. این ضرورت انکارنشدنی در نسخه اول پیش‌نویس لایحه شفافیت به درستی شناسایی و مورد تصریح نگارندگان قرار گرفته بود که متأسفانه در نسخه نهایی 91 ماده ای حذف شده است.

6) از مهم‌ترین چالش‌هایی که می‌تواند قانون و مفاد مقرر آن را به تعطیلی بکشاند، معلق کردن تحقق مفاد لایحه به عناصر بیرونی از جمله آیین‌نامه‌های وابسته و اقدام نهادهای خاص است که عملا موجب عدم اجرای لایحه خواهد شد. کما اینکه سابقه قانونی و اجرایی کشور نشان داده بسیاری از قوانین خوب در حوزه مبارزه با فساد سال‌ها پشت در تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی مانده و حتی در برخی موارد به فراموشی سپرده شده است. از جمله این تجربیات تلخ می‌توان به عدم تحقق ماده 29 برنامه ششم توسعه در باب شفافیت حقوق و مزایای مسوولان و همچنین صبوری بیش از ده ساله کشور برای ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به اموال و دارایی مقامات و مسوولان اشاره کرد.

2- غفلت از چالش‌های نظارت متمرکز و نهادسازی مضاعف: استفاده از مدل‌های متمرکز به طور خاص در نظارت و اجرای قوانین به عنوان یک عرف سنتی در نظام حقوقی کشور از معضلاتی است که یک‌بار برای همیشه باید مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد. امری که اجرای بسیاری از قوانین موجود در نظام حقوقی متورم کشور را منوط به ایجاد یک نهاد جدید می‌کند. شکل‌گیری نهادهای متعدد و هم عرض نه تنها طبق تجربیات بین‌المللی کاملاً مردود و بیهوده دانسته شده، بلکه به جرات در مورد موضوعات مشخصی مانند شفافیت نوعی نقض غرض محسوب می‌شود. به این چالش باید افزود که شورای عالی شفافیت به عنوان نهاد مجری و ناظر قانون با چالش‌های دیگری نیز مواجه است. از جمله این چالش‌های اساسی ترکیب کاملاً حاکمیتی این شورا و اشکال قانون اساسی الزام‌آور دانستن مصوبات آن برای تمامی نهادهای مشمول است. از طرف دیگر باید دانست که طرح ساختاری مانند شورای عالی شفافیت دو هزینه جدی خواهد داشت. اولاً چنین ساختاری با پیش‌بینی دبیرخانه شورا نوعی بروکراسی‌زایی و خلق نهاد حقوقی جدید است. دوماً با ترکیب اعضای شورا به نظر می‌رسد این شورا نتواند بیشتر از سالی یک بار تشکیل جلسه بدهد.

3- نقصان‌های محتوایی و سازوکاری مفاد لایحه شفافیت: مفاد مقرر در لایحه پس از اصلاحات چندباره و متعدد دچار برخی نقصان‌های محتوایی و سازوکاری شده است. به این معنا که علاوه بر چالش غفلت از الزامات حوزه شفافیت در لایحه، مفاد موجود و مذکور در این لایحه نیز دچار نواقصی است که نتوانسته طراحی لایحه را برای تحقق هر یک موضوعات محقق کند. به بیان دیگر برخی موارد مطروحه در لایحه همچنان نیازمند تکمیل محتوایی و سازوکاری است که غفلت از آن موجب اجرای نادرست و ناقص احکام لایحه خواهد شد.

1) یکی از نکات مهم و غیرقابل مسامحه در لایحه شفافیت، رویکرد تبعیضی آن در طراحی برخی حوزه‌ها و محورهای شفافیت است. به‌طور مثال شفافیت مجلس در تجربیات بین‌المللی مدل‌های مبسوط و تفصیلی مشخصی دارد، تا آنجا که برای شفافیت مجلس بیش از 188 محور مورد تبیین و البته طراحی و اجرا قرار گرفته است. اما در این لایحه این امر کاملا محدود و محتاطانه بوده، چرا که شفافیت آراء به عنوان مهم‌ترین مصداق شفافیت مجلس مورد تصریح قرار نگرفته است و به‌طور کلی به عبارت مبهم گزارش وظایف نمایندگی بسنده شده که می‌تواند زنگ خطری برای دور زدن مفاد مدنظر در لایحه باشد. دوم اینکه در الزام انتشار مشروح مذاکرات نیز دولت خود را از دایره تصریح لایحه خارج کرده و اسمی از هیات دولت نیست. از طرفی تصریح نام برخی نهادها مانند شورای نگهبان که پیش از این، مفاد مذکور را جامه عمل پوشانده بودند، تحصیل حاصل خواهد بود.

2) هر حکومتی جهت دستیابی به اقتصادی باثبات، کارآمد و پویا، باید توانایی رصد، برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های حوزه اقتصادی را داشته باشد.به همین منظور کشورهای مختلف شفافیت حوزه اقتصادی را به عنوان یکی از مهم‌ترین حوزه‌های شفافیت دنبال کرده و تلاش می‌کنند در موضوعات مختلفی از جمله مالیات، بودجه، مجوزهای اقتصادی، شرکت‌های اقتصادی و... سازوکارهای شفافیت را طراحی و محقق کنند. در لایحه شفافیت نیز این مقوله به تصریح مورد توجه قرار گرفته اما رویکرد تبعیضی مذکور در بخش‌های دیگر این حوزه را نیز در لایحه تحت تاثیر قرار داده است، چرا که لایحه در این حوزه تنها به شفافیت شرکت‌ها، شفافیت اموال دولتی و عمومی، شفافیت تسهیلات دولتی و شفافیت مالیاتی پرداخته است. البته نوع پرداخت لایحه به این موضوعات نیز محل تأمل است. لذا چالش‌های جدی لایحه در حوزه شفافیت اقتصادی عبارت است از؛ اولا غفلت از موضوعاتی مانند شفافیت مجوزهای اقتصادی، شفافیت بودجه و ثانیاً ضعف و محدودیت در پردازش موضوعات دیگر حوزه شفافیت اقتصادی.

3) شفافیت امور عمومی را از جنبه‌های مختلف می‌توان دسته‌بندی کرد. در یک تقسیم بندی، شفافیت به دو مقوله نهادی و فردی تقسیم نمود. شفافیت فردی به معنای شفافیت منافع و ارایه تصویر کاملی از افرادی است که به لحاظ موقعیت اجتماعی خاصی که در جامعه پیدا می‌کنند بر امور و سرنوشت دیگر اعضای جامعه تأثیرگذار می‌شوند. از این رو، افرادی که قانوناً و رسماً خود را نامزد تصدی سِمت‌های سیاسی می‌کنند نظیر نمایندگان مجلس یا به این سِمت‌ها انتصاب می‌شوند نظیر وزیران کابینه، روسای سازمان‌های دولتی و افرادی که به نحو بالفعل بر سرنوشت مردم تأثیرگذار هستند نظیر مدیران بنگاه‌های بزرگ اقتصادی یا سازمان‌های غیردولتی، خواسته یا ناخواسته خود را در معرض سوال و پاسخگویی قرار می‌دهند. اقتضای این پاسخگویی، شفافیت است.

از این‌رو، ممکن است لازم باشد وضعیت دارایی، درآمد و منافع این اشخاص برای عموم افشا شود یا رسانه‌ها مجاز شناخته شوند. این در حالی است که لایحه در این بعد از شفافیت کاملا دچار چالش بوده و ناظر به شفافیت حقوق، مزایا، اموال، دارایی، منافع شخصی، خانوادگی، حزبی و... مسوولان تصریح مشخصی نداشته است. به‌طور مثال حتی شفافیت اموال و دارایی در زمان ترک پست و مقام توسط مسوولان را به عنوان یک سازوکار حداقلی در نظر نگرفته است. علاوه بر این تعهد نسبت به گزارش دارایی در صورت تغییر وضعیت مالی ودرآمدی نیز پیش‌بینی نشده است.

بی‌توجهی به ضمانت اجرای موثر در صورت عدم انتشار اطلاعات موسسات مشمول لایحه، ممکن است از ضعف‌های بی‌اثر‌کننده لایحه باشد. به عبارتی آثار جبرانی برای سازمان‌های مشمول درنظر گرفته نشده است. این درحالی است که مطالعه قوانین مرتبط با شفافیت در کشورهای دیگر توجه جدی به موضوع ضمانت‌ها شده است.

4) جایابی لایحه شفافیت در نظام حقوقی کشور: سال‌ها از عمر نظام جمهوری اسلامی ایران می‌گذرد و مراجع قانونگذاری متعدد در کشور در سطوح مختلفی قوانین و دستورات اجرایی مختلفی را مورد تصویب قرار داده‌اند و همین امر موجب تورم قوانین و مقررات کشور شده است. به این معضل باید عدم جایابی هر یک از این قوانین و مقررات نسبت به هم را اضافه کرد. به این معنا که قوانین بدون توجه به اینکه در موضوع مدنظر چه قوانین و سازوکارهای حقوقی مشخصی در کشور وجود دارد، تدوین و تصویب شده و از همین رو شاهد تناقضات و تلاقی‌های هزینه‌آفرینی در نظام حقوقی کشور هستیم. به همین دلیل نظام حقوقی کشور در پی تنقیح قوانین کشور، قانون و نهاد مشخصی ایجادکرده که اتفاقاً برخی از مفاد این لایحه و شورای عالی شفافیت با سازوکار موجود در قانون تنقیح قوانین در تلاقی است.

همچنین مفاد قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز ارتباط وثیق و مشخصی با مفاد این لایحه دارد که حل و جایابی آن پیش از تصویب و تحقق لایحه شفافیت الزامی است. از جمله چالش‌هایی که بر اثر تلاقی مفاد این متون قانونی قابل پیش‌بینی خواهد بود، این است که فعالیت و اختیارات کمیسیون یا دبیرخانه شفافیت به عنوان نهاد پیشگیری و سازمان‌هایی مانند سازمان بازرسی مشخص و تفکیک نشده است. تحت لایحه مستقلی مورد «مدیریت تعارض منافع»، علاوه بر نکات مذکور باید توجه داشت که مضاف بر لایحه شفافیت نیز به عنوان یکی از مولفه‌های شفافیت، به قانون انتشار و «حق دسترسی اشخاص به اطلاعات» بررسی در دولت است. «حق دسترسی اشخاص به اطلاعات» نیز به عنوان یکی از مولفه‌های شفافیت، به قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات- مصوب 1387، بسنده شده است. همچنین لایحه ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد نیز در دولت مورد بررسی است. با این توضیح به نظر می‌رسد باید توجه بیشتری به انتقاد منتقدین در خصوص تورم قوانین صورت می‌گرفت. سرجمع وجود هر کدام از این قوانین، دیگری را تقویت می‌کند و نبود هر کدام نیز به نفی یا تضعیف سایر ابعاد شفافیت منجر می‌شود.

 

اخبار مرتبط

ارسال نظر

نظر کاربران