شماره امروز: ۵۴۷

| کدخبر: 40391 | |

معصومه اشتیاقی پژوهشگر جامعه‌شناسی

چه عواملی بر شکل‌گیری و بازتولید شکاف موجود بین مناطق در کشور تاثیرگذار بوده است و چه باید کرد؟ در پاسخ به این سوال ضمن تایید اهمیت نقش عوامل غیرارادی چون وضعیت جغرافیای طبیعی و پیشینه تاریخی؛ به عوامل ارادی چون سیاست‌ها و برنامه‌هایی که تحت اراده صورت می‌گیرد خواهیم پرداخت.

توسعه متعادل در سطح ملی یکی از پیش‌شرط‌های نیل به اهداف توسعه پایدار است. پایداری و تناظر در میزان رفاه اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و بهره‌برداری از منابع و امکانات متناسب با حفظ منابع طبیعی و محیط‌زیست در مناطق فراهم‌کننده الزامات عدالت فضایی و تسریع فرایند توسعه ملی است. ضرورت نیل به این مهم در ماده 48 قانون اساسی صراحتا بدین گونه آمده است که: «در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد بطوری‌که هر منطقه به فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم را در دسترس داشته باشد». در راستای تحقق اصل 48 قانون اساسی، دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل کند که فاصله شاخص برخورداری شهرستان‌های با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخش‌های اقتصادی اجتماعی فرهنگی زیربنایی و امنیتی در هرسال برنامه حداقل ده درصد به سطح یادشده نزدیک شود. معادل دو درصد از اعتبارات بودجه عمومی دولت در قالب ردیف‌های مشخصی برای مصارف معین در بودجه سنواتی در اختیار معاونت قرار می‌گیرد تا در راستای تحقق اهداف یادشده توزیع و هزینه شود. باوجودی که در قانون اساسی و همه برنامه‌های توسعه کشور بعد از انقلاب با شدت و حدت به موضوع تعادل و توازن توسعه در سطح کشور پرداخته‌شده است لیکن، باگذشت بیش از سه دهه هنوز یکی از مسائل جدی در سطح کلان کشوری موضوع تعادل و توازن منطقه‌یی است. نتایج یافته‌های برآمده از تحلیل داده‌های سالنامه آماری طی سال‌های مختلف نیز گواهی بر حل نشدن مساله عدم تعادل توسعه یکپارچه ملی است. حال این سوال مطرح است که چه عواملی بر شکل‌گیری و بازتولید شکاف موجود بین مناطق در کشور تاثیرگذار بوده است و چه باید کرد؟ در پاسخ به این سوال ضمن تایید اهمیت نقش عوامل غیرارادی چون وضعیت جغرافیای طبیعی و پیشینه تاریخی؛ به عوامل ارادی چون سیاست‌ها و برنامه‌هایی که تحت اراده صورت می‌گیرد خواهیم پرداخت.

اصلاح نظام برنامه‌ریزی کشور

زمانی می‌توان تحول را در کلیت آرایش نهادی به وجود آورد که بزنگاه‌ها توسط نخبگان صاحب قدرت (دولت) شناسایی و از آن زاویه، تغییرات برای ایجاد ظرفیت توسعه دنبال شود. نظام برنامه‌ریزی نهاد آغازینی است که چگونگی آن بر روندهای بعدی آرایش نهادی به سمت توسعه تاثیرگذاری بالایی دارد. بر همین اساس می‌بایست:

برنامه‌های میان‌مدت و کلان با رویکرد بخشی تدوین می‌شود که همین موجب شده تا منابع به طریق بخشی و نه باهدف نیل به توسعه متوازن در مناطق کشور توزیع و مدیریت شود. لذا تغییر در ساختار برنامه-‌ریزی از بخشی به منطقه‌یی از پیش‌‌شرط‌های سیاست‌گذاری توسعه پایدار و متعادل در کشور مدنظر است. در این صورت است که ظرفیت‌ها و منابع مناطق کشور در نظر گرفته و مدیریت جامع با لحاظ کردن برنامه‌ اجرایی در هر استان امکان‌پذیر می‌گردد. کاستن از برنامه‌ریزی بخشی توسط دستگاه‌ها و تدوین سیاست‌های برنامه‌یی کلان منطقه‌یی باید در سیستم اداری - سیاسی کشور لحاظ گردد. زمانی که برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌یی لحاظ شود سازوکارها برای برقراری ارتباط با جامعه و بخش خصوصی فراهم می‌شود و تمرکززدایی امکان‌پذیر می‌گردد. برنامه‌ریزی منطقه‌یی در ایران، چه از جنبه نهادی و فرایندی و چه از جنبه نظری و محصول برنامه‌ریزی در پیوند با برنامه‌ریزی‌های ملی (عمدتا بخشی) و برنامه‌های محلی (عمدتا کالبدی)، دارای جایگاه قانونی و نقش کارآمد نیست. یکی از الزامات آن است که برنامه‌ها در دو سطح ملی و منطقه‌یی (توسط استان‌ها) تدوین و مراحل اجرایی آن نیز مشخص گردد. شورای تلفیق نیز این دو برنامه را بررسی و درنهایت برنامه نهایی را مطابق با خط‌‌مشی توسعه متوازن تدوین نماید که در حال حاضر این فرایند به‌درستی و بطور کامل انجام نمی‌شود.

.

نظام مدیریت منطقه‌ای

به استناد مجموع یافته‌های این پژوهش و پژوهش‌های قبلی می‌توان گفت اگرچه، برنامه‌‌ریزی بر مبنای توسعه منطقه‌یی در قالب سندهای مهم استانی و نهادهای برنامه‌‌ریز استانی تدوین‌شده است لیکن؛ در حد سند باقی‌مانده و کمتر به سطح اجرایی درآمده است. نداشتن متولی خاص و مشخص برای مدیریت و اجرای، پس از تصویب طرح‌های منطقه‌یی موجب شده تا نظارت و پیگیری طرح‌های عمرانی منطقه‌یی در دستگاه‌های اجرایی امکان‌پذیر نباشد. به عبارتی، ضعف سازمان اجرایی مشخص در مدیریت منطقه‌یی یکی از عوامل نهادی است که به ابهام در جایگاه قانونی، مسوولیت و تهیه و نظارت طرح‌های توسعه‌یی منطقه‌یی و به‌تبع آن مغفول ماندن منطق آمایش سرزمینی انجامیده است. در این وضعیت تشخیص نیازها و اولویت‌های واقعی مناطق نیز به سختی و ناقص صورت می‌گیرد. لذا مدیریت هماهنگ‌کننده و مستقل در راستای اهداف توسعه منطقه‌‌ای، از سازوکارهایی است که به لحاظ نهادی در پیشبرد اهداف توسعه پایدار منطقه‌یی موردنیاز است.


اصلاح نظام بودجه‌‌ریزی

همان‌گونه که اشاره‌شده شیوه بودجه‌ریزی در ایران به طریق سنتی است که همین امر، زمینه ارزیابی، پاسخگویی و شفافیت عملکردها در نحوه تخصیص بودجه‌های دولت را دشوار می‌کند. بودجه‌ها از کانال روابط غیررسمی و نه خط‌مشی سیاست‌گذاری کلان توسعه دولت تقسیم‌بندی می‌شود که همین امکان نفوذ قدرت سیاسی خارج از دولت را به وجود می‌آورد. بر همین اساس در درجه اول می‌‌بایست‌نظام بودجه‌ریزی به سمت مبتنی بر عملکرد بخش‌ها و زیرمجموعه‌های دریافت‌کننده بودجه‌ها تغییر کند. در ثانی اشکالی که در نظام برنامه‌ریزی کشور در سیطره نگاه بخشی وجود دارد موجب شده تا بخش عمده بودجه در کشور به‌واسطه وزارتخانه‌ها توزیع گردد. از آنجایی‌ که دستگاه‌ها با توجه به برنامه‌های درون بخشی تنظیمات برای توزیع بودجه‌ها در کشور را اعمال می‌کنند؛ لذا ظرفیت خط‌مشی دولت دچار انفصال و پاره پارگی می‌گردد و دولت قادر نخواهد بود منابع را با توجه به‌ضرورت نیاز مناطق مدیریت نماید. لذا در این بخش هم باید اصلاح برای اعمال بودجه‌ریزی مبتنی بر ملاحظات منطقه‌یی و پایدار اعمال شود.

لازم است گزارش‌های عملکرد در هر دو سطح از بالا به پایین و از پایین به بالا در نهادهای درون دولت ارائه شود و دفتر هماهنگی نیز این موارد را بررسی تا که منجر به اطلاعات جامع شود. داشتن برنامه مدون قبل از هر سال کاری در سطح وزارتخانه‌ها و نهادهای مربوط از مواردی است که نیاز است بیشتر بدان‌ها پرداخته شود. در تخصیص بودجه‌ها لازم است عملکرد اجرایی سازمان‌ها و نهادهای درون دولت در خصوص نحوه کارایی بودجه‌های هزینه شده ارزیابی شود و پس‌ از آن به‌ تناسب سرفصل اجرایی برنامه یک‌ساله و میان‌مدت و 5 ساله بودجه‌ها توزیع گردد.

در کنار این موارد می‌توان به تغییر در سهم بودجه جاری استان‌ها نیز اشاره داشت. خاصیت انباشتی سرمایه در طول زمان؛ موجب شده تا برخی استان‌ها به لحاظ امکانات و سرمایه فیزیکی و انسانی فاصله زیادی با برخی مناطق فاقد چنین ظرفیتی داشته باشند و در جغرافیای قدرت اقتصادی و سیاسی قرار گیرند. لذا این استان‌ها از پتانسیل و فرصت‌های درونی برخوردارند تا بتواند درآمدهای لازم را برای استانشان کسب کند. در این شرایط دولت می‌تواند سهم بودجه جاری استان‌های ضعیف را و کمتر برخوردار را با در نظر داشتن برنامه‌ریزی منطقه‌یی بیشتر کند تا در طول زمان فرصت برای برابری مولفه‌های اولیه عدالت اجتماعی و اقتصادی فراهم شود.


اصلاح ساختار اداری

ساختار بوروکراتیک مستقل، توانمند، منسجم و هماهنگ از ضرورت‌های ایجاد ظرفیت سازمانی دولت توسعه‌گرا است. این در حالی است که ساختار اداری دولت در ایران مواجه با چالش‌های متعدد است. در درجه اول سازمان برنامه‌‌ریزی و نظارت راهبردی که تفاوت نوع ساختار درونی آن شاخص تمایز دولت‌های توسعه‌یافته و درحال‌توسعه است.

یکی از مواردی که لازم است در جهت حکمرانی خوب در درون ساختار دولت و به‌ویژه در سطح نظام اداری اعمال شود شفافیت در عمل و پاسخگویی و مهم‌تر از همه قانونمندی است. به کرات در بخش علل موردبحث متخصصان اشاره‌شده است که در بخش گزارش عملکرد و نظارت و ارزیابی بدنه دولت بیمارگونه عمل می‌کند. ارائه گزارش و انتشار عمومی گزارش‌های عملکرد به‌صورت چند ماه در سطح سازمانی (اعم از کلان تا خرد) از مواردی است که در سطح نه ساختار اداری بلکه کلیت نهادهای درون و بیرون از ساختار دولت بدان پرداخته شود.

تقویت سازمان‌های دولتی، با به کار گرفتن نیروی انسانی شایسته و متکی بر نظام پاداش‌دهی از دیگر مواردی است که بطور مستقیم و غیرمستقیم ظرفیت دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهد.


اجرای رویکرد مشارکتی

تاکید ساختار دولت در ایران بر تصدی‌گری و اجرای برنامه‌ها بدون در نظر گرفتن سطحی از جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی از آسیب-‌هایی است که در ساختار دولت وجود دارد. درصورتی‌که دولت با توجه به محدودیت‌های منابع در بخش‌هایی چون نیروی انسانی و سرمایه‌‌ای، می-‌بایست ظرفیت درونی را برای بسیج منابع، مدیریت منابع و تعیین خط-‌مشی‌ها در مسیر توسعه صرف نماید. همان‌گونه که در مصاحبه‌ها با کارشناسان و مدیران سازمان برنامه مشهود بوده است سازمان برنامه به عنوان متولی برنامه‌ریز از این لحاظ با مشکلات بی‌شماری مواجه است. از آنجایی‌ که حکمرانی با کمترین جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی است لذا بستر تعامل نخبگان، سازمان‌ها و در کل کلیت ساختار دولت با بخش بیرون از دولت فراهم نیست این در تعارض با دولت با ظرفیت توسعه‌گرا است. نظام تصمیم‌گیری و اجرایی در ایران متمرکز است که در آن کمتر به ارتباط‌‌گیری با جامعه و بخش خصوصی توجه می‌شود. صاحب‌نظران بخشی از این امر را نتیجه اتکای دولت به درآمد نفت می‌دانند که به‌موجب آن نفوذ در جامعه و استحصال منابع به‌واسطه تعامل با بخش خصوصی و بازار مهم شمرده نشده است. این امر موجب شده تا بخش خصوصی سیاست‌-های سرمایه‌گذاری را متناسب با منافع خود و نه سیاست کلی توسعه تنظیم نماید. زمانی ساختار دولت می‌تواند سیاست‌گذاری‌های توسعه را موفق به‌پیش ببرد که قادر باشد سرمایه‌گذاران را تشویق به سرمایه‌‌گذاری در مناطق کمتر برخوردار کند تا درنتیجه آن تغییر در قطب‌های سرمایه رخ دهد؛ بنابراین: توجه به رویکرد مشارکتی از نظام تصمیم‌‌سازی تا اجرا و پس‌ از آن، با دخیل کردن کنشگران سطح استانی و بخش خصوصی از سازوکارهای موردنیاز در ساختار دولت برای افزایش توان دولت در داشتن ظرفیت‌‌های توسعه موفق است.

تمرکززدایی و رفتن به سوی بهره‌‌گیری از توان‌‌های محلی و منطقه‌یی در فرایند تدوین و اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه مناطق امری است که می‌بایست در شاکله دولت اعمال شود.


سرمایه‌‌گذاری

متاسفانه در ایران دولت مجری و نه هدایت‌گر برنامه‌ها است. بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری طرح‌های تولیدی جایگاهی در برنامه‌های توسعه کشور ندارد زیرا سرمایه‌گذاری‌‌ها و ارزش‌افزوده طرح‌های این بخش صرفاً به عنوان باقی‌مانده در پیش‌بینی برنامه‌های توسعه به‌حساب آمده است. مکان‌یابی سرمایه‌‌گذاری، تولید و اشتغال بخش خصوصی در پهنه سرزمین ایران، به‌جای تبعیت از برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور یا استان تابع انتخاب‌های مکان‌یابی کارآفرینان و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی است.

بخش عمده‌یی از سرمایه در چند استانی انباشته‌شده که به لحاظ مقیاس و منابع شاید بسیار کوچک‌تر از سایر مناطق هستند. سیاست‌های تشویقی دولت می‌تواند موثر واقع شود. معافیت حقوق و عوارض دولتی برای سرمایه‌گذاری در استان‌های کمتر برخوردار از مواردی است که می‌تواند به این مهم کمک نماید. تضمین مالکیت، امنیت، ایجاد فضای رقابتی از مواردی است که در استان‌های کمتر توسعه‌یافته می‌تواند موردتوجه بیشتر دولت قرار گیرد.

یکی از الزاماتی که بیش از هر چیز باید دولت به عنوان مجری برنامه‌های توسعه بدان توجه کند سرمایه‌گذاری در بخش‌های زیربنایی است. چراکه ضعف در این مورد بر روند جذب سرمایه‌ و به‌تبع آن رشد و پویایی اقتصادی و اجتماعی تاثیر منفی برجای گذاشته است.

مشاهده صفحات روزنامه

ارسال نظر

نظر کاربران