گروه اقتصاد کلان|
در بودجه سالانه بخشی از منابع به صورت استانی جمع‌آوری می‌شود که در لایحه بودجه سال 1399 مشخص شده است. این منابع شامل بخش‌هایی از «درآمدهای مالیاتی»، «درآمدهای ناشی از کمک‌های اجتماعی»، «درآمدهای ناشی از مالکیت دولت»، «درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات»، «درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات» و «درآمدهای متفرقه» است. در لایحه بودجه سال 1399، سهم منابع استانی از کل منابع، حدود 34 درصد است.
به گزارش «تعادل»، بررسی اعتبارات به تفکیک ملی یا استانی نشان می‌دهد که سهم اعتبارات استانی از منابع عمومی دولت با احتساب برخی ردیف‌های متفرقه که از سال 1397 در قالب بودجه استانی قرار گرفته‌اند حدود 5.5 درصد است. این ردیف‌ها شامل اعتبارات بازارچه‌های مرزی، کمک‌زیان شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی و اعتبارات موضوع ماده 23 قانون تخلفات رانندگی و سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است.
به غیر از 5.5 درصد بودجه استانی، مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، سازمان برنامه و بودجه موظف است سالانه 3 درصد از کل اعتبارات بودجه عمومی را به منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته بین شهرستان‌ها توزیع کند. این بخش از اعتبارات در لایحه بودجه سال 1399 مبلغ 145 هزار میلیارد ریال است و حدود 3درصد از منابع عمومی را در بر می‌گیرد. یکی از نکات لایحه بودجه سال 1399 در رابطه با بودجه استانی، انتشار گزارش بودجه استانی به صورت مجزاست.
وضعیت ضریب بازگشت از درآمد استان
برای مقایسه استان‌های کشور می‌توان از مفهوم ضریب بازگشت (برخورداری) از درآمد استان نیز استفاده کرد. این ضریب که از نسبت مصارف عمومی استان به درآمد استان حاصل می‌شود، میزان برخورداری استان از درآمدهایش را نشان می‌دهد. به‌عبارت دیگر این ضریب نشان می‌دهد، چه میزان از درآمدهای هر استان دوباره به خود استان برمی‌گردد تا صرف مصارف عمومی استان شود.
این ضریب معمولاً به صورت درصد بیان می‌شود و برای استان‌هایی که مصرف عمومی مازاد بر درآمدشان دارند، بیشتر از 100 و برای استان‌هایی که مصرف عمومی کمتر از درآمدهای استانی‌شان دارند کمتر از 100 است. استان‌های رتبه‌های بالاتر، استان‌هایی هستند که دارای مصارف عمومی بیشتری نسبت به درآمدهای استانی هستند. از آنجا که مقادیر ضریب بازگشت چه از نظر بزرگی برای کل کشور و چه از نظر توزیع میان استان‌های مختلف مستلزم مقایسه است، از قانون بودجه سال 1398 استفاده شده است.
این نسبت در لایحه بودجه سال 1399 برای هفت استان ایلام، سیستان و بلوچستان، لرستان، خراسان جنوبی، کردستان، کهگیلویه و بویراحمد، خراسان شمالی بیش از 100 بوده که به معنای برخورداری بیش از 100 درصدی استان از درآمدهایش است. این نسبت برای 24 استان دیگر کمتر از 100 است. رتبه ضریب بازگشت در لایحه بودجه سال 1399 برای 15 استان با ارتقا همراه بوده است. این نسبت برای دو استان تهران و اصفهان 2 و 10 درصد است.
بررسی ضریب بازگشت استان‌های مختلف نشان می‌دهد در قانون بودجه سال 1399 استان‌ها نسبت به سال‌های گذشته همگراتر شده‌اند. این مساله خصوصاً نسبت به لایحه سال 1398 تغییر قابل ملاحظه‌ای داشته است به‌طوری که در لایحه سال 1398 بیشترین ضریب بازگشت درآمد 216 بوده است و 9 استان دارای ضریب بیش از 100 بوده‌اند. این مساله نشان می‌دهد مجلس با تغییراتی که در جدول بودجه استانی ایجاد کرده استان‌ها را از نظر ضریب بازگشت درآمد همگراتر کرده است.
سرانه مصارف عمومی و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها
یکی از شاخص‌های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی مصارف عمومی استان‌ها و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای استان‌ها به صورت سرانه است. مشاهده سرانه استان‌ها می‌تواند در ارایه تصویری از بودجه استانی کمک‌کننده باشد.
بررسی مصارف عمومی استان‌ها و سرانه مصارف عمومی استان‌ها حاکی از آن است که سرانه اعتبارات هزینه‌ای استانی حدود 166 هزار تومان است و سرانه اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای استانی برابر با 151 هزار تومان است. از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه اعتبارات هزینه‌ای برای استان‌های ایلام (520هزار تومان)، خراسان جنوبی (386 هزار تومان) و کهگیلویه و بویراحمد (379 هزار تومان) است و کمترین سرانه اعتبارات هزینه‌ای استانی مربوط به استان‌های تهران (67 هزار تومان)، البرز (97 هزار تومان) و خراسان رضوی (113هزار تومان) است. از نظر اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان‌های کهگیلویه و بویراحمد (437 هزار تومان)، ایلام (433 هزار تومان) و بوشهر (360 هزار تومان) است.
کمترین سرانه اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای نیز مربوط به استان‌های تهران (45 هزار تومان)، البرز (70 هزار تومان) و اصفهان (76 هزار تومان) است.
نسبت درآمدها و مصارف عمومی استان
به تولید ناخالص داخلی استان
یکی از شاخص‌های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی درآمدها، مصارف عمومی استان و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای استان به تولید ناخالص داخلی بدون نفت استان است. این نسبت نیز می‌تواند در ارایه تصویری از بودجه استانی کمک‌کننده باشد.
بررسی‌ها نشان می‌دهد، میانگین نسبت درآمد عمومی استان‌ها به تولید ناخالص داخلی استان‌ها در کل کشور 4.9 درصد است و بیشترین نسبت درآمد عمومی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های تهران (8.9 درصد)، هرمزگان (7.9 درصد) و اصفهان (5.4 درصد) و کمترین نسبت درآمد عمومی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های لرستان (1.5 درصد) ایلام (1.6 درصد، سیستان و بلوچستان 1.6 درصد است.
همچنین میانگین نسبت اعتبارات هزینه‌ای استان‌ها به تولید ناخالص داخلی استان‌ها در کل کشور 0.4 درصد است و بیشترین نسبت اعتبارات هزینه‌ای استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های ایلام 1.7 درصد، خراسان جنوبی 1.5 درصد و کهگیلویه و بویراحمد 1.5 درصد و کمترین نسبت اعتبارات هزینه‌ای استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های تهران 0.1 درصد، بوشهر 0.2 درصد و البرز 0.2 درصد است.
میانگین نسبت اعتبارات عمرانی استان‌ها به تولید ناخالص داخلی استان‌ها در کل کشور 0.4 درصد است و بیشترین نسبت اعتبارات عمرانی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های کهگیلویه و بویراحمد 1.7 درصد، سیستان و بلوچستان 1.6 درصد و ایلام 1.4 درصد و کمترین نسبت اعتبارات عمرانی استان به تولید ناخالص داخلی استان برای استان‌های تهران 0.1 درصد، البرز 0.2 درصد و اصفهان 0.2 رصد است.
اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن
از امکانات کشور
مطابق با قانون دولت مکلف است سالانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند. مطابق با قانون سهم هر استان براساس شاخص‌های نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، به‌سازی روستاها، راه و زیرساخت‌های جادهای، سرانه‌های عمران شهری و درآمد شهرداری‌ها مشخص می‌شود.
بررسی‌ها نشان می‌دهد استان‌های کرمان و سیستان و بلوچستان بیشترین سهم را از اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن «خراسان رضوی» و «خوزستان»، «فارس» از امکانات کشور به خود اختصاص داده‌اند به نحوی که بیش از 32 درصد این اعتبارات به این استان‌ها از منظر سهم از اعتبارات مذکور، «زنجان» و «قزوین»، «سمنان»، «قم» اختصاص یافته است. در مقابل در رتبه‌های پایانی قرار دارند و کمتر از 5 درصد اعتبارات به این استان‌ها تعلق گرفته است. سرانه این اعتبارات نیز در جدول ارایه شده است. بیشترین سرانه مربوط به کهگیلویه و بویراحمد، با 0.4 میلیون تومان و کمترین آن مربوط به استان‌های تهران و اصفهان 2800و 9000 تومان است. سرانه کشوری نیز 100 میلیون است. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1399 نسبت به قانون بودجه سال 1398 کمتر از یک درصد رشد داشته است.
عدم توازن‌های منطقه‌ای
یکی از موانع اصلی کارایی ساختارهای اداری دولتی در اکثر کشورهای در حال توسعه، تمرکز بیش از حد تصمیم‌گیری و اختیار در دولت مرکزی است. سازمان‌های دولت مرکزی از نظر جغرافیایی و اجتماعی از مردم دورند و با آگاهی کمی از مشکلات و خواسته‌های مردم در استان‌ها، تصمیم‌گیری می‌کنند. راهکار متداول برای برخورد با چنین تمرکزی، تمرکززدایی است. این اصطلاح به‌طور ضمنی یادآور ویژگی‌های مثبت مانند نزدیکی و هم‌جواری، مربوط بودن، استقلال، مشارکت، پاسخگویی و حتی دموکراسی است.
تمرکز و عدم تمرکز، ویژگی‌هایی نیستند که بتوان آنها را در یک طبقه‌بندی دوگانه جای داد، بلکه آنها نمایانگر قطب‌های فرضی یک طیف هستند که یک سوی آن ساختار کاملاً متمرکز و سوی دیگر آن ساختار کاملاً نامتمرکز است. ساختار متمرکز ساختاری سازمانی است که در آن اختیار برای تصمیم‌گیری‌های مهم توسط مدیران در سطوح بالایی سلسله‌مراتب حفظ می‌شود، اما ساختار نامتمرکز ساختاری سازمانی است که در آن اختیار برای تصمیم‌گیری‌های مهم درباره منابع سازمانی و راه‌اندازی پروژه‌های جدید به مدیران در همه سطوح سلسله‌مراتب تفویض می‌شود.
ساختار سازمانی دولت‌ها می‌تواند در هر جایی بر روی این محور دوقطبی باشد که بر کارایی آن تأثیر بسزایی دارد. از آنجا که در ساختار نامتمرکز نزدیکی بین کسانی که اداره می‌کنند و اداره می‌شوند بیشتر می‌شود، تمرکززدایی به افراد اختیار داده و سبب ایجاد نهادهایی مانند اعتماد، تعامل و شبکه‌سازی می‌شود که به تبع در کاهش هزینه مبادله موثر است.
عدم توازن عمودی
عدم توازن عمودی به این معناست که بین اندازه دولت در سطح مرکز و اندازه دولت در سطح استان‌ها عدم توازن شدید برقرار باشد؛ به‌طوری‌که میزان اختیار، وظایف، کارکنان و بودجه دولت در سطح مرکز بسیار بیشتر از دولت در سطح استان‌ها باشد. بنابراین براساس سهم نسبی بودجه استانی که در حیطه اختیارات تصمیم‌گیری شورای برنامه‌ریزی استان است به بودجه دولت می‌توان به شرایط تمرکز و عدم تمرکز ساختار اداری دولت پی برد و پایین بودن سهم بودجه استانی که در حیطه اختیارات تصمیم‌گیری شورای برنامه‌ریزی استان است، نسبت به سهم بودجه ملی، عدم توازن عمودی در ساختار دولت را نشان می‌دهد.
همانطور که در بخش مصارف گفته شد، کل مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1399 برابر با 484 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 457 هزار میلیارد تومان به صورت ملی و 27هزار میلیارد تومان به صورت استانی است که سهم مصارف عمومی ملی 94 درصد و سهم منابع استانی 6 درصد است. به عبارت دیگر سهم کل استان‌ها در میزان اختیار تصمیم‌گیری درباره بودجه تنها در حدود 6 درصد است و این رقم، عدم توازن عمودی شدید در ساختار دولت را نشان می‌دهد.
عدم توازن افقی
عدم توازن افقی به این معناست که در اندازه نسبی دولت بین استان‌ها عدم توازن برقرار باشد؛ به‌طوری‌که میزان اختیار، وظایف، کارکنان و بودجه در برخی از استان‌ها بیشتر از برخی دیگر باشد. بنابراین براساس مقایسه سهم نسبی بودجه استان‌ها که در حیطه اختیارات تصمیم‌گیری شورای برنامه‌ریزی استان است می‌توان به شرایط توازن افقی استان‌ها پی برد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که توزیع سرانه مصارف عمومی استان‌ها (که در حیطه اختیارات تصمیم‌گیری شورای برنامه‌ریزی استان است) بین 112هزار تومان به ازای هر نفر برای استان تهران تا 953 هزار تومان به ازای هر نفر برای استان ایلام متغیر است که نشان می‌دهد نسبت بیشترین به کمترین سرانه مصارف عمومی استانی 8.48 برابر است که می‌تواند نشان‌دهنده عدم توازن افقی باشد، اما اگر اعتبارات ملی نیز که توسط دستگاه‌های اجرایی در استان‌ها هزینه می‌شود را به مصارف عمومی استانی اضافه کنیم توزیع سرانه مصارف بین 1516 هزار تومان به ازای هر نفر برای استان البرز تا 5049هزار تومان به ازای هر نفر برای ایلام متغیر است که نشان می‌دهد نسبت بیشترین به کمترین سرانه مصارف استانی به 3.33 برابر کاهش می‌یابد. بنابراین می‌توان گفت چنانچه عدم توازن عمودی کاهش یابد، عدم توازن افقی نیز تا حدود زیادی کاهش می‌یابد و چه بسا رتبه استان‌ها تغییر اساسی کند.
34 درصد درآمدها از جانب استان‌ها
همانطور که پیش‌تر اعلام شد از مجموع منابع عمومی دولت حدود 34 درصد به مبلغ 163 هزار میلیارد تومان درآمدهای استانی است و از مجموع مصارف عمومی بودجه، حدود 5.5 درصد به مبلغ 26 هزار میلیارد تومان، اعتبارات استانی است که از طریق سازوکار نظام درآمد هزینه (موضوع ماده) 31 (قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه) تخصیص می‌یابد.
به غیر از این اعتبارات، اعتبارات دیگری به استان‌ها با هدف رفع شکاف توسعه و رسیدن استان‌های کمتر برخوردار به میانگین توسعه کشور تخصیص یافته است.
این اعتبارات عبارتند از: اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور به مبلغ 14 هزار میلیارد تومان و اعتبارات 3 درصد درآمد حاصل از نفت و گاز به مبلغ 2.8 هزار میلیارد تومان که در قالب اعتبارات عمرانی در اختیار استان‌ها قرار گرفته‌اند.
همچنین 3.6 هزار میلیارد تومان اعتبارات مربوط به طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای ملی استانی شده در لایحه بودجه سال 1399 پیش‌بینی شده است. با توجه به مجموع شرایط بودجه استانی و رتبه‌ها در تخصیص‌های اعتبارات مرتبط با امور استان‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی موارد زیر پیشنهاد کرده است:
ضرورت تعیین تکلیف در مورد منابع
در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در لایحه بودجه سال 1399
گزارش بودجه استانی به‌صورت مجزا منتشر شده است که در آن اطلاعات دقیق‌تری نسبت به اعتبارات و درآمدهای استانی ارایه کرده است. بخشی از این اطلاعات مربوط به توزیع دستگاهی اعتبارات هزینه‌ای استانی و بخشی مربوط به توزیع فصل برنامه، اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای استانی است (مبلغ 12هزار میلیارد تومان) .
اگر ارایه این اطلاعات بخشی از سند بودجه به وضوح محدودکننده اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در رابطه با تخصیص بودجه (موضوع ماده 31) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه است. اگر ارایه این عناوین و جداول صرفاً به صورت اطلاعی است باید جایگاه آن در لایحه بودجه مشخص می‌شد. به‌عبارت بهتر لازم است دامنه اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در جابه‌جایی اعتبارات بین ردیف‌ها مشخص شود.
افزایش واقعی ظرفیت تصمیم‌گیری‌ها
در تخصیص بودجه
با شکل‌گیری نظام درآمد هزینه در ضمن قانون برنامه سوم توسعه، بستر لازم برای واگذاری برخی مسوولیت‌های ملی به استان‌ها فراهم شد. با این حال سهم استان‌ها از اختیارات مالی و قدرت تصمیم‌گیری در بودجه پایین باقی ماند و در برخی دوره‌ها حتی استان‌ها به لحاظ اختیارات مالی تضعیف شده‌اند. با توجه به شناخت بهتر مدیران محلی و استانی نسبت به اولویت‌ها و کمبودهای هر استان، بهتر است تصمیم‌گیری در امور مرتبط به استان‌ها واگذار و از تصمیم‌گیری مرکزی و اختصاص منابع به شکل متمرکز جلوگیری شود، چراکه نحوه توزیع متمرکز منابع بین استان‌ها مغایر با اصل کارایی است. در لایحه بودجه سال 1399 مشابه قوانین بودجه سال‌های گذشته حدود 6 درصد از مصارف عمومی بین 31استان توزیع می‌شود.
بنابراین لازم است ضمن اصلاح ساختار و تقسیم وظایف میان مقامات ملی و استانی، سهم استان‌ها حداقل در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش یابد.
ضرورت بررسی میزان اثربخشی سیاست‌های کاهش شکاف توسعه‌ای در سال‌های اخیر از طریق سازوکارهای توزیع اعتبارات در بودجه
تخصیص اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور از قانون برنامه چهارم وجود داشته و از سال 1394 این اعتبارات از نرخ 2 درصد به نرخ 3 درصد منابع بودجه افزایش یافته است.
همچنین اعتبارات 3 درصد درآمد نفت و گاز از سال 1385 با هدف محرومیت‌زدایی وجود داشته است و در سال 1398 از 2 درصد به 3 درصد افزایش یافت و همچنین مبنای محاسبه آن افزایش یافت و به قبل از کسر سهم صندوق توسعه و سهم شرکت ملی نفت تغییر کرد.
این افزایش‌های پی در پی در اعتبارات مربوط به محرومیت‌زدایی این سوال اساسی را طرح می‌کند که آیا در این دوره زمانی تخصیص این اعتبارات توانسته استان‌های کمتر برخوردار را به متوسط توسعه کشور نزدیک کند یا شکاف توسعه‌ای میان استان‌ها را کاهش دهد یا خیر.
توجه به بودجه شرکت‌ها
برای محرومیت‌زدایی استان‌ها
یکی از بخش‌های مهم بودجه کل کشور، بودجه شرکت‌های دولتی است. پراکندگی جغرافیایی شرکت‌های دولتی و سرمایه‌گذاری آنها و همچنین شرکت‌های خصوصی که قبلاً دولتی بوده‌اند و واگذار شده‌اند در تفاوت سطح توسعه استان‌ها موثر هستند.
آمار دقیقی از پراکندگی جغرافیایی شرکت‌های دولتی و درنتیجه تفکیک استانی اعتبارات شرکت‌های دولتی در دست نیست، اما توجه به سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی و هم‌راستا کردن بودجه این شرکت‌ها با اهداف و سیاست‌های دولت می‌تواند در کاهش شکاف توسعه بین استان‌ها موثر واقع شود. این امر از طریق ایجاد سازوکارهای تشویقی برای سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی در مناطق محروم و کمتر برخوردار در بودجه قابل انجام است.
