گروه اقتصادکلان |
کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در چارچوب یک بررسی آسیب‌شناسانه از لایحه خدمات کشوری هشدار داده‌اند که این لایحه می‌تواند به شکل پررنگی امنیت شغلی کارکنان را به خطر بیندازد. مضاف بر این امر بر اساس گزارش این نهاد رسمی آسیب‌های دیگری مانند ایجاد واحدهای عملیاتی، حذف استخدام‌های رسمی و تبدیل آن به استخدام‌های پیمانی بلندمدت و کوتاه‌مدت و انتقال کارکنان در سطح شهرستان بدون اخذ موافقت از آنان از جمله ناکارآمدی‌های این لایحه به شمار می‌رود.
پایان مهلت یک قانون موقتی
قانون مدیریت خدمات کشوری که در مهرماه سال 1386 به تایید شورای نگهبان رسیده، قرار است تا پس از پشت سر گذاشتن بیش از 10سال مهلت اجرای آزمایشی به یکی از مهم‌ترین قوانین کشور درآید و به صورت دایمی نقش کلیدی در سازماندهی نظام اداری کشور ایفا کند. به همین دلیل دولت لایحه پیشنهادی خود را در اسفندماه سال گذشته تحت عنوان «اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» به مجلس تقدیم کرد. آن طور که از شکل آن بر می‌آید، احکام این لایحه مشتمل بر 67 بند است که در دو بخش کلی قابل دسته‌بندی است. دسته اول شامل احکام جدید که بیشتر نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه خدمات عمومی را هدف قرار داده و دسته دوم احکام شامل احکام اصلاح است که اغلب به مناسبات دولت و کارکنان مربوط می‌شود و در برخی موارد نظیر تعیین سقف پاداش پایان خدمت و احکامی برای ایجاد تناسب بین حقوق شاغلان و بازنشستگان را مطرح می‌کند که به نظر برای یک تحول مثبت، کارا هستند. با این همه مرکز پژوهش‌های مجلس باور دارد آنچه در این لایحه به شکلی پررنگ مشاهده می‌شود و کارشناسان بر آن صحه می‌گذارند، این است که این لایحه امنیت شغلی را به خطر می‌اندازد. ایجاد واحدهای عملیاتی، حذف استخدام‌های رسمی و تبدیل آن به استخدام‌های پیمانی بلندمدت و کوتاه‌مدت و انتقال کارکنان در سطح شهرستان بدون اخذ موافقت از آنان از جمله مصادیق این مهم به شمار می‌رود.
آن‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرده، از دیگر مباحث جدید که دولت در لایحه به آن توجه کرده می‌توان به ایجاد «واحدهای عملیاتی» اشاره کرد که مهم‌ترین و جوهری‌ترین مفهومی است که بر سایر مفاهیم این لایحه سایه انداخته و جهت‌گیری این قانون را تعیین کرده است. طبق تعریف ارائه شده از واحدهای عملیاتی، کلیه واحدهای سازمانی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و حاکمیتی که وظایف تخصصی و اصلی را برعهده دارند، نظیر مدارس و بیمارستان‌ها واحد عملیاتی محسوب و از این پس بر اساس مقررات خاص اداره و کارمندان این واحدها دیگر کارمند دولت محسوب نمی‌شوند تا از این طریق تعداد کارکنان دولت کاهش و به زعم مسوولان امر، هزینه‌های عمومی را کاهش دهند. این تصمیم به نظر بسیاری از صاحب‌نظران ریسک فراوانی به همراه دارد و می‌تواند آثار منفی خود را بر این بخش‌ها بگذارد.
بحران نظام اداری کشور
برای آنکه بخواهیم ضعف‌های نظام اداری کشور را نشان دهیم، نیازی نیست جای دور برویم یا به تحلیل‌های پیچیده و ریشه‌یی دست بزنیم. به‌طور مثال روند دایمی ادغام، تفکیک و تجمیع وزارتخانه‌های مهم کشور نشان می‌دهد با وجود گذشت 40سال از انقلاب همچنان دولتمردان به تصویری جامع و کارا برای اداره امور و بروکراسی دست نیافتند. این در حالی است که تقریبا 30 سال است همه دولت‌ها خود را مدافع چابک‌سازی و کوچک‌سازی ساختار دولت معرفی می‌کنند اما پس از پایان کار هر یک می‌توان متوجه بزرگ‌تر شدن ابعاد دولت شد. کمتر کسی ادعا می‌کند در حال حاضر نظام اداری و بروکراسی ایران مشکلات متعددی ندارد؛ مازاد نیروی انسانی، کیفیت نه چندان مناسب خدمات عمومی، گران اداره شدن دولت و مسائلی از این دست همگی شاهدی بر این مدعا هستند. اما آنچه مورد مناقشه قرار دارد، نوع، سرعت و محتوای تحول است. باید توجه داشت نظام اداری در ایران نیز همانند سایر کشورها تحت تاثیر عوامل بیرونی نظیر نظام سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی است و از سوی دیگر متاثر از مشکلات درونی که در یک روند تاریخی طولانی ایجاد شده و رشد کرده‌اند و حل و فصل کامل و اصولی آنها روندی چند ساله را می‌طلبد.
تجربه اعمال اصلاحات اداری که از سال‌های پس از جنگ تحمیلی و اغلب در قوانین توسعه‌یی کشور و پس از آن در قانون اجرای سیاست‌های اصل چهل و چهارم قانون اساسی و فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری هدف‌گذاری شد، نشان می‌دهد که اتخاذ سیاست‌هایی نظیر واحدهای عملیاتی بدون توجه به بسترها و الزمات اصلی کشور بوده و عملا یا به اجرا درنیامده یا اینکه نتوانسته است، اهداف مورد نظر را تامین کند. حال آنکه تجربه شکست‌های پیشین مسوولان کشور است که سرنوشت واحدهای عملیاتی و حوزه‌های کلیدی نظیر آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده زیرا هیچ یک از مبانی نظری، تجربی و قانونی این پدیده را تایید نمی‌کنند. در شرایطی که مباحث مرتبط با سیاست‌های کوچک‌سازی، متناسب‌سازی، واگذاری، تقلیل نقش و اندازه دولت، اعطای اختیارات اداری و مالی به مدیران و مفاهیمی از این دست عمری 30 ساله در نظام اداری کشور دارد اما وضعیت امروز نظام اداری حکایت از آن دارد که سیاست‌های اصلاحی که از اواخر دهه 60 و از قانون دوم توسعه آغاز شده عموما توجه کافی به این الزامات نداشته و با شکست همراه بوده است. روند رشد بودجه عمومی کشور، تعداد کارکنان بخش عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و موارد بسیاری از این دست همگی مصادیقی از شکست این برنامه‌هاست که با هدف کوچک‌سازی و تعدیل نقش و اندازه دولت اتخاذ شده و در عمل توفیقی نداشته است.
لایحه‌یی که دولت برای مجلس آماده کرده بدون توجه به تجربه‌های شکست باز هم به دنبال پیاده‌سازی راهکارهای شکست خورده قبلی است و اکنون بنا دارد تا این سیاست‌ها را در حوزه‌هایی نظیر آموزش و پرورش، بهداشت و درمان و دیگر حوزه‌های خدمات عمومی کشور که عرضه‌کننده کالاها و خدمات اساسی هستند، به آزمون بگذارد که آثار شکست آن مستقیما متوجه طبقات ضعیف، اقشار فرودست و مزدبگیران جزء جامعه خواهد بود. مطالعات و درس‌هایی که از تجربه‌های گوناگون پیشین حاصل می‌شود، نشان از آن دارد که پیش از هرگونه اقدام اصلاحی لازم است بسترها و الزامات لازم نظیر ظرفیت‌سازی اداری، کنترل فساد، حاکمیت قانون و تمرکززدایی سیاسی یا واگذاری قدرت صورت گیرد، در غیر این صورت هرگونه اقدام اصلاحی محکوم به شکست خواهد بود.
مغایرت‌های لایحه با قانون اساسی
در حالی که مطالعات تطبیقی اصلاحات مدیریت دولتی معمولا نشان می‌دهد که اهداف گسترده ایجاد خدمات عمومی کارآمدتر، موثرتر و پاسخگوتر ممکن است اهدافی مشترک باشند؛ اما این نکته را نیز نشان می‌دهد که آمیزه راهبردها، اولویت‌ها، سبک‌ها و شیوه‌هایی که دولت‌های گوناگون به کار می‌برند تفاوت‌های بسیار گسترده‌یی دارد. در همین حال یک چارچوب مفهومی شناخته شده جهانشمول درباره بهسازی خدمات کشوری وجود ندارد، بنابراین بهسازی‌ها بیشتر از تئوری روشن و استواری برخوردار نیستند. ادبیات بهسازی خدمات کشوری حاکی از آن است که کوشش در به کارگیری ساختار سازمانی و تجارب یک کشور در کشور دیگر بدون توجه به تفاوت‌های زمینه‌یی و تاکید بیش از اندازه بر کوچک‌سازی و کاهش هزینه‌ها اغلب به شکست در برنامه‌ها منجر شده است. بررسی لایحه مدیریت خدمات کشوری نیز از کمبود نگاهی بومی و سیستمی در این زمینه حکایت دارد. انتقال و تقلید از خط‌مشی‌های اصلاحی مطرح شده در سایر کشورها بدون توجه به سایر ویژگی‌های بومی اداره بخش عمومی در کشور که به شکل بارزی در لایحه اخیر دولت به چشم می‌خورد، لزوم اجتهاد بیشتر را گوشزد می‌کند. درک تجارب سایر کشورها می‌تواند راهگشای چنین مسائلی باشد. این مهم نه تنها در تدوین بلکه در اجرای سیاست‌های اصلاحی نیز قابل توجه است.
واحدهای عملیاتی از منظر مبانی قانونی نیز با مشکلات قابل توجهی مواجه است. مطابق اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی صلاحیت قانونگذاری منحصر در مجلس است. در همین حال مطابق اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند. احکام مربوط به ایجاد واحدهای عملیاتی به جهت اینکه در بسیاری از موارد اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیات دیگری واگذار می‌کند، به احتمال زیاد با اصول پنجاه و هشتم و هشتاد و پنجم قانون اساسی مغایرت دارد. از سوی دیگر این حکم شائبه مغایرت با اصل سی‌ام قانون را هم دارد، چرا که ممکن است روح کلی حاکم بر این اصل که دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت فراهم کند، مخدوش سازد.
همچنین این حکم مغایرات با بند الف ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه نیز قرار دارد، زیرا در این بند که مربوط به کاهش وظایف دولت است، مدارس از شمول این حکم مستثنا می‌شوند.
علاوه بر این موارد، حکم واحدهای عملیاتی از مشکلات محتوایی نیز رنج می‌برند. لایحه نتوانسته این پدیده جدید را با اوصافی خلق کند که قابلیت تولید و ادامه حیات را داشته باشند. مقررات استخدامی این جمعیت نامعلوم به کلی مجهول است. براساس بند ماده 18 کارکنان واحدهای عملیاتی که البته اکثریت کارکنان دولت را تشکیل می‌دهند از شمول قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های اجرایی خارج می‌شوند و مقررات خاص برای آنها تدوین می‌شود. در این صورت قانون مدیریت خدمات کشوری که با هدف مدیریت جامع نظام اداری تدوین شده عملا از موضوعیت می‌افتد و بخش بسیار کوچک باقیمانده از کارکنان دولت را در بر می‌گیرد. اصل بر آن بود که قانون مدیریت خدمات کشوری به صورت آزمایشی به اجرا درآید و بر اساس تجربه‌های اجرای آن دایمی شود. این در حالی است که واحدهای عملیاتی برای نخستین‌بار است که مطرح شده و تاکنون به صورت آزمایشی مورد بررسی قرار نگرفته است.
با توجه به این موارد مرکز پژوهش‌ها ادامه می‌دهد اگر مسوولان کشور بنا دارند، دست به جراحی نظام اداری بزنند، لازم است در ابتدا تمام مقدمات و موخرات این اقدام فراهم شود و آمادگی هرگونه تبعات احتمالی آن را داشته باشند. چنین اقداماتی عدم تعادل‌هایی را در هم ارکان نظام اجتماعی کشور ایجاد خواهد کرد و به قانونگذاران هشدار می‌دهد تا در تهیه الگوی مناسب خدمات دولتی در ایران دفت و حوصله بسیاری به خرج دهند، در غیر این صورت این جراحی اداری حاصلی جز تولد یک مخلوق معلول در پی نخواهد داشت.
در همین رابطه بسترهای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی جامعه ایران در کنار رعایت حقوق مردم اصول بیست و نهم و سی‌ام قانون اساسی نیز باید مورد توجه قرار بگیرد. همچنین هرگونه اقدامی باید در یک فرآیند تدریجی و مبتنی بر تجربیات گذشته و بهره‌گیری از تجربیات سایر کشورهای جهان باشد.
غفلت‌های دیگر لایحه
علاوه بر واحدهای عملیاتی لایحه تعریفی نیز از مدیریت محلی ارائه کرده که این تعریف و سازوکارهای اجرایی آن نیز واجد اشکالاتی است که البته در مقایسه با واحدهای عملیاتی دامنه آثار کمتری دارد.
در همین حال برخی موضوعات کلیدی و واجد اهمیت نیز در بررسی قانون مورد غفلت واقع شده است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به دایره شمول قانون، نظام پرداخت، صلاحیت‌های سازمان اداری و استخدامی کشور، حرفه‌گرایی در اداره امور دستگاه‌های دولتی و به ویژه شرکت‌های دولتی و برخورد قاطع با مصادیق فساد اداری، تاکید بر اعطای اختیارات لازم به دستگاه‌های دولتی به ویژه در حوزه ساختارهای سازمانی، تاکید بر تدوین سازوکارهای کنترلی برای شناسایی افراد چند شغله و تصحیح این روند، پیش‌بینی ساز و کارهایی که برای افزایش مشارکت مردم و اثربخشی سازمان‌های مردم‌نهاد در تامین حقوق مردم و نظارت بر دستگاه‌های دولتی، ارتقای نظام اداری از محل تضمین رعایت آیین تصمیم‌گیری‌های اداری اشاره کرد.
