هدف از این نوشتار، مروری کوتاه بر مسوولیت مدنی دولت نسبت به شهروندان در حوادث زیست‌محیطی با تمرکز بر سیل است. مسوولیت در برابر خساراتی که هم از سوی اشخاص حقیقی و هم در صورتی که این خسارات در حد کلان و به صورت فزاینده بوده و جنبه عمومی داشته باشد، قابل تعقیب از سوی دستگاه قضایی است. در این یادداشت؛ با تمرکز بر حق مطالبه‌گری شهروندان نسبت به دولت و نیز جنبه عمومی خسارت ناشی از سیل، به مسوولیت حقوقی دولت در قبال حادثه‌ای که نشان داد ظرف چند روز، قادر به درگیرکردن گستره وسیعی از جغرافیای سرزمینی کشور است پرداخته خواهد شد.
بنابراین محوریت بحث در پاسخ به این سوال است که آیا دولت بر اساس قوانین موضوعه داخلی دارای مسوولیت نسبت به خسارات زیست‌محیطی است؟ ذکر این نکته ضروری است که این متن، به دنبال تفسیر حقوقی موضوع نیست و با یک مرور و دسته‌بندی کلی به بررسی قوانین مرتبط می‌پردازد.
بررسی مسوولیت مدنی دولت در برابر خسارات زیست‌محیطی
براساس گزارش جهانی، ایران هفتمین کشور اول آسیب‌پذیر جهان در حوادث طبیعی است. وجود سی و یک نوع رخداد طبیعی از چهل گونه حوادث طبیعی شناخته‌شده در دنیا و بروز 1536 زلزله شدید و خفیف در دهه 80-1370 و بیش از 712 مورد حوادث طبیعی دیگر در همین مدت، ضرورت توجه و برنامه‌ریزی و انجام طرح‌ها و پژوهش‌هایی در حوزه‌های مختلف را مورد تاکید قرار می‌دهد.
بطور کلی مسوولیت مدنی دولت؛ «الزام دولت است نسبت به شخص زیاندیده در پرداخت غرامت زیان وارده به او که ناشی از عمل غیرقانونی منتسب به دولت یا عمل غیرقانونی او (دولت) بوده یا تکلیف دولت است به پرداخت غرامت زیاندیده که به موجب قانون مقرر گردیده است». در نظر گرفتن چنین مسوولیتی برای دولت نتیجه منطقی حاکمیت قانون است و عدالت حکم می‌کند که هیچ قانون‌شکنی و زیانی، چه مادی و چه معنوی، بدون جبران باقی نماند. از منظر حقوق بین‌الملل نیز، خسارت زیست‌محیطی، زیان یا صدمه‌ای است که در نتیجه فعل یا ترک فعل تابعان حقوق بین‌الملل یا در اثر بروز حوادث طبیعی، به افراد، اموال یا محیط زیست وارد می‌شود.
در مورد مسوولیت مدنی دولت در قبال حوادث طبیعی، باید مساله را در دو فرض عمده مورد بررسی قرار داد. فرض اول اینکه، حادثه طبیعی غیر قابل پیش‌بینی باشد. به عبارتی حادثه سابقه نداشته و اتفاق محض غیر تکراری باشد. مثلا سقوط یک شهاب‌سنگ، مشمول این عنوان خواهد بود. البته در این حالت نیز نظر به رشد روزافزون علوم و فناوری در سطح جهان، دولت ملزم به بهره‌گیری حداکثری از تجربیات موجود، در جهت کاهش خسارات جانی و مالی به شهروندان است و نمی‌تواند به این بهانه که امکانات لازم را در اختیار نداشته، خود را از مسوولیت مبرا سازد.
فرض دوم آن است که حادثه طبیعی قابل پیش‌بینی باشد. در این مورد، اگر ماده ۱۱ قانون مسوولیت مدنی ملاک قرار گیرد، می‌توان میان ورود خسارت در اثر اهمال و سهل‌انگاری کارکنان، نقص وسایل و تجهیزات دولتی یا تقصیر کلی دولت (اطلاع از سابقه حادثه و عدم اقدام به جلوگیری از آن، بدون اینکه منتسب به عضو خاصی از اعضای دولت باشد)، تفکیک قائل شد. با این حال، ضرورت جبران تمام خسارات در فرض وقوع حادثه، اقتضای آن را دارد که زیاندیده با عده‌ای ناشناس روبرو نشود که حتی در فرض شناسایی، توان جبران فوری یا کلی خسارات او را ندارند و با دولتی طرف باشد که توان جبران سریع و کامل بخشی از زیان‌های وی (ضررهای قابل جبران) را دارد. البته دولت می‌تواند به کارمندان یا سایر وابستگان دولت مراجعه کند که بروز خسارت به نوعی منتسب به آنها ایشان است. وجه تمایز حوادث طبیعی قابل پیش‌بینی و غیرقابل پیش‌بینی را می‌توان در نگاه عرف نیز یافت، چرا که عرف در کشورهای مختلف، بر حسب تکرار حادثه‌ای مشخص که به تناوب تکرار می‌شود، عینیت می‌یابد، همانطور که حوادثی مانند سیل یا خشکسالی که همزاد اقلیم ایران است- و حتی سابقه آن را در نوشته‌های متعدد تاریخ هزاران‌ساله این سرزمین می‌توان دید- را با حادثه‌ای مانند رعدوبرق یا انفجار یک کوه آتش‌فشان، از یک جنس نمی‌توان دانست. با توجه به گسترش روزافزون علوم و تکنولوژی و تجربیات متعدد جهانی، مقامات و دستگاه‌های عمومی ذیربط موظفند تا ضمن بهره‌گیری از این امتیازات، ضمن پیش‌بینی، با مدیریت نظام‌مند، یکپارچه، جامع و هماهنگ تلاش کنند تا از جان و مال شهروندان در هنگام وقوع به بهترین شکل ممکن محافظت کرده و از تشدید حوادث طبیعی به واسطه دخالت‌های انسانی جلوگیری کنند و در هر صورت، پس از وقوع حادثه، با بهره‌گیری موثر از امکانات و منابع مالی و قانونی در جهت کاهش آثار بلایای طبیعی، ایجاد آمادگی لازم، مقابله، امدادرسانی سریع و بهبود شرایط تا رسیدن به وضعیت عادی و بازسازی تلاش کنند. لذا، دولت باید مسوولیت زیان‌های وارده به اشخاص را که به واسطه اعمال حاکمیت به وجود می‌آیند، قبول کند، زیرا قبول حاکمیت از طرف دولت یا به دست گرفتن قهری آن، خود به منزله التزام به همه آثار حقوقی ناشی از اعمال حاکمیت است و هیچ نوع قرارداد یا قاعده عرفی که دولت را در برابر موجبات ضمان معاف نماید، وجود ندارد.
دولت در اجرای وظایف حاکمیتی خود مکلف به پیشگیری و مواجهه موثر با حوادث طبیعی است. به همین منظور سازمان مدیریت بحران کشور طبق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ تاسیس و طبق ماده ۳ همین قانون شورای عالی مدیریت بحران کشور به ریاست رییس‌جمهور و با عضویت برخی مسوولان اجرایی ارشد نظامی و اداری کشور، وظیفه هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای وابسته به قوای سه گانه، نیروهای مسلح و کلیه نهادها و دستگاه‌های کشور در مقابله با حوادث طبیعی را بر عهده دارد.
امروزه بحث مسوولیت در رابطه با تمام اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی مطرح می‌شود و در حقوق ایران با تصویب قانون مسوولیت مدنی در سال 1339صراحتاً مسوولیت مدنی دولت در قبال زیان‌های وارده به اشخاص به وسیله اعمال تصدی دستگاه‌های اداری پذیرفته شده است. مطابق ماده 1 قانون مسوولیت مدنی؛ اصولا در نظام حقوقی ایران هرکس که موجب بروز خسارتی شود ملزم به جبران آن است. همچنین، طبق مضمون ماده11 قانون مسوولیت مدنی 1339 اگر زیان‌های واردشده به محیط زیست نتیجه رفتار عمدی یا خطای مستخدم باشد، خود مستخدم، مسوول پرداخت زیان است ولی هرگاه این زیان‌ها از کمبود، نارسایی و نقص وسایل اداری ریشه گرفته باشد، اداره، مسوول پرداخت خسارت خواهد بود. واقعیت این است که علاوه بر نقص وسایل اداری، جبران خطاهای ناشناخته نیز به وسیله دولت صورت می‌گیرد. نیز مطابق ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، مقام مسوول در هر دستگاه ذیربط، موظف به جایگزینی افراد ناکارآمدی است که در انجام وظایف خود قصور یا تقصیر داشته باشند. بنابراین می‌توان گفت در این رابطه هیچ قصور یا تقصیری پذیرفته نیست و مقام عالی دستگاه ذیربط، باید پاسخ‌گوی هرگونه اهمال‌کاری کارکنان خود باشد. حتی صرفنظر از مواد مذکور، مطابق اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی نیز دولت موظف به انجام خدمات لازم پس از حوادث طبیعی که ارایه خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی از جمله آن است.
از حیث مسوولیت مدنی اشخاص، بین اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از اشخاص حقوقی خصوصی و عمومی اصولا نمی‌توان قائل به تفکیک بود و قانونگذار نیز در مواردی به مسوولیت مدنی دولت برای جبران خسارات اشخاص تصریح کرده است و ماده ۱۱ قانون مسوولیت مدنی بطور مشخص به مسوولیت مدنی دولت و کارکنانش پرداخته است. ماده 6 نیز تصریح دارد هزینه‌های کفن‌ودفن کشته‌شدگان و نیز معالجه و درمان مجروحان به عهده نهاد مسوول است. جبران خسارت هرگونه معلولیت بدنی نیز در ماده 5 همین قانون اشاره شده است. ذکر این نکته نیز مهم است که مطابق ماده 16، وزارت دادگستری مامور اجرای این قانون است. بنابراین بطور مثال در رابطه با حادثه سیل شیراز در صورت اثبات رابطه سببیت بین حادثه و خسارت وارده توسط دادگاه و بر اساس نظر کارشناسی، دستگاه‌های ذیربط از جمله شهرداری شیراز به دلیل احداث جاده بر روی مسیل مجاور دروازه‌قرآن و وزارت نیرو به عنوان متولی بستر رودخانه، هریک به تناسب درصد تقصیر، مکلف به پرداخت هزینه‌های مربوطه هستند. مسوولیت وزارت نیرو از این جهت است که بر اساس تبصره 3 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب؛ «ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو». پس، مسوولیت حریم و بستر با وزارت نیرو بوده و در صورتی که این وزارتخانه اقدامات لازم را در ممانعت از تجاوز به حریم و بستر رودخانه‌ها صورت نداده باشد و ساخت‌وسازی صورت گرفته باشد، در این زمینه مرتکب قصور و تقصیر شده است، چه این تصرفات بدون مجوز یا با مجوز وزارت نیرو باشد، زیرا در حالت اول نیز وزارت نیرو صلاحیت اقامه دعوی و تخریب بنای معارض را داشته و کوتاهی وزارت مذکور در این رابطه، از مسوولیت آن نمی‌کاهد. همچنین، وزارت امور اقتصادی و دارایی طبق ماده ۳۲ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران مکلف شده است که با همکاری بیمه مرکزی ایران و دستگاه‌های دیگر به گسترش بیمه حوادث برای جبران خسارات ناشی از بلایای طبیعی تمهیدات لازم را به انجام رساند.
همانطور که قبلا هم اشاره شد؛ مسوولیت دولت در قبال حوادث زیست‌محیطی در موضوعاتی مانند سیل و خشکسالی با زلزله یا رعدوبرق متمایز است. درست است که حوادثی مانند زلزله قابل پیش‌بینی نیست ولی با توجه به پیشرفت‌های چشمگیر در عرصه علوم هواشناسی، هیدرولوژی، ژئومورفولوژی و... موضوع سیل را می‌توان حداقل چند روز قبل از وقوع پیش‌بینی کرده و آثار آن را بر رودخانه‌ها و اراضی محل وقوع، تحلیل و حتی از طریق ابزارهایی مانند مدل‌های هیدرولوژیک، شبیه‌سازی کرد. پس اساسا سیل را نمی‌توان در قالب حوادثی که کاملا غیر قابل پیش‌بینی هستند طبقه‌بندی کرد. بنابراین به نظر می‌رسد، بحث اهمال و سهل‌انگاری مقامات و نهادهای عمومی یا کارکنان دولتی در پیش از وقوع و پس از آن، قابل طرح است.
از طرف دیگر، طبق قواعد کلی مسوولیت مدنی برای اینکه کسی را مسوول جبران خسارتی دانست باید اولا در بروز خسارت مقصر باشد و ثانیا رابطه سببیت بین رفتار او و خسارت وارده وجود داشته باشد. البته مطابق بند 1 ماده 4 این قانون؛ کمک و مساعدت به زیاندیده باعث تخفیف عامل خواهد شد. در خصوص رابطه سببیت، مساله مهم، اثبات آن است که چالشی مهم در روند دادرسی است و اثبات رابطه میان عامل وقوع و خسارت وارده، اساسا موضوعی کارشناسی، هزینه‌بر و وقت‌گیر است. زیرا که عامل مستقیم زیان در حوادث طبیعی، قهری است و در ظاهر به شخص یا نهاد مشخصی ارتباطی ندارد. به همین دلیل هم امکان انتساب آن به دولت به آسانی میسر نیست. آنچه در این حوزه، دولت متعهد به آن است، پیشگیری و کاهش خسارت و پس از وقوع، جبران خسارات است. در مجموع «فرضی که ورود زیان، قابل انتساب به دولت است، بهترین راه معتقد شدن به مسوولیت محض در راستای قاعده لاضرر یا احترام اموال که آن هم در نهایت به قاعده لاضرر منتهی می‌شود، یعنی در وهله اول زیانی که در اثر عملکرد مقام عمومی یا نقص وسایل اداری به محیط زیست وارد می‌شود، توسط دولت جبران شود و در نهایت برای حفظ جنبه بازدارندگی مسوولیت مدنی و کاهش هزینه‌های دولت چنانچه تشخیص داده شود که زیان در نتیجه رفتار نامتعارف مقام عمومی حاصل شده است، دولت غرامت پرداختی را از او دریافت کند».به عنوان مثال، در صورتی‌که مدیریت ناصحیح مخزن یک سد، منجر به رهاسازی آب در شرایط بحرانی سیلابی گردد و این موضوع قابل انتساب به مقام مسوول بوده و قصور یا تقصیر نامبرده در این موضوع مشخص باشد. از سوی دیگر تشدید اثرات حوادث طبیعی به واسطه اقدامات غیر کارشناسی نهادهای عمومی مانند ساخت جاده یا راه‌آهن در مسیر جریان‌های طبیعی، جنگل‌زدایی، مدیریت غلط مخزن سد، عدم لایروبی بستر رودخانه‌ها یا تغییر کاربری اراضی، امری است که اثبات رابطه سببیت آن مطابق قانون از طریق دادگاه‌های ذیصلاح و با بهره‌گیری از نظریات کارشناسان رسمی دادگستری قابل بررسی است که می‌تواند به اثبات عاملیت دولت یا کارکنان دولتی و درصد تقصیر ایشان و نهایتا به جبران خسارت از سوی دستگاه ذیربط منجر شود. باید اضافه شود، چنانچه، اشخاصی، با تعرض به حریم رودخانه، اقدام به ساخت‌وساز یا توسعه اراضی زراعی کرده باشند، نمی‌توانند مطالبه خسارت کنند، زیرا عمل غیرمجاز افراد نمی‌تواند موجب ایجاد حق برای آنها باشد.
نتیجه
این متن، مرور کوتاهی بود بر وضعیتِ مسوولیت مدنی دولت در برابر حوادث زیست‌محیطی با استناد به قوانین موضوعه. اصل پاسخگویی دولت در برابر ملت در مواجهه با افعال و اقدامات انجام‌شده از حیث حقوق عمومی می‌طلبد که دولت در خسارات ناشی از حوادث طبیعی، اقدامات لازم را انجام دهد. دولت، مطابق قوانین مختلف اعم از قانون اساسی، قانون مسوولیت مدنی، قانون توزیع عادلانه آب، قانون تشکیل ستاد مدیریت بحران و آیین‌نامه اجرایی آن، دارای مسوولیت مدنی در برابر خسارات طبیعی در مراحل پیشگیری، زمان وقوع و پس از آن است. مسوولیت مدنی دولت در این رابطه منحصر به قصور و تقصیر نیست و بر اساس اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی، یک تکلیف حاکمیتی است، هرچند که در حالت اول نیاز به اثبات رابطه سببیت از طریق بررسی کارشناسی دارد.
مسوولیت‌پذیر کردن دولت در حوادث زیست‌محیطی و الزام به پرداخت خسارت از طرف دولت، موضوع مهمی است که این احتمال را هم افزایش می‌دهد تا سامانه مدیریت بحران کشور، با تقویت ساختارها و سازوکارهای ذیربط و نیز تعریف و تثبیت جایگاه مشخص هریک از نهادهای دخیل، ضمن بهره‌گیری از دانش و فناوری روزآمد جهانی، از ناهماهنگی‌های بین دستگاهی و دخالت و حضور پراکنده اشخاص حقیقی یا حقوقی که ضمن عدم تخصص و ناتوانی در مدیریت بحران، نسبت به اقدامات خود، پاسخگویی ندارند، جلوگیری کرده و به سمت مدیریت موثر و یکپارچه در مواجهه با اینگونه حوادث با هدف حفاظت از جان و مال شهروندان که وظیفه ذاتی هر دولتی است، گام‌های مفید و عملی بردارد.
