بهاره فلاحی |
۱-مقدمه
مسکن به عنوان یک واحد مسکونی تعریف‌شده است که نیازهای انسان مانند نیاز به امنیت، بهداشت، راحتی، سیستم حمل‌ونقل، مراکز خرید، بهداشت و درمان و امکانات فرهنگی و سرگرمی افراد را تأمین نماید. همچنین مسکن ترکیبی از فضای فیزیکی و اجتماعی به‌وسیله ارایه پناهگاه فیزیکی برای مردم است که یکی از اساسی‌ترین نیازهاست؛ بنابراین مسکن به عنوان یک حق اولیه و اساسی در بسیاری از اسناد بین‌المللی و ملی شناخته‌شده است مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر و اعلامیه‌های محل سکونت سازمان ملل متحد از سال ۱۹۴۸. داشتن مسکن مناسب و قابل سکونت برای همه انسان‌ها به عنوان یک حق اولیه شناخته‌شده است و باید ابعاد کمی و کیفی مسکن در نظر گرفته شود. با در نظر گرفتن مفهوم قابل سکونت بودن در «برنامه عملیات ملی» در نشست اجلاس شهری که در سال ۱۹۹۶ در استانبول برگزار شد بر مساله ارتقای کیفیت مسکن و محیط آن تأکید شد. مسکن دیگر به عنوان تنها جایی برای سکونت در نظر گرفته نمی‌شود بلکه به عنوان واحدهای قابل سکونت با استاندارد مناسب مطرح است..
اصولی که در نشست استامبول مورد تأکید قرار گرفت عبارت‌اند از: ۱. پایداری و قابل سکونت بودن: توسعه سکونتگاه‌های انسانی پایدار ۲. عدالت و مساوات: ارایه پناهگاه و مسکن مناسب برای همه . در کشورهای توسعه‌یافته دولت‌ها رویکردهای مختلفی نسبت به مسکن داشته‌اند. در شرایط بازار آزاد، دولت مرکزی مسوولیت تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد را مستقیم یا غیرمستقیم بر عهده دارد. در برخی کشورهای درحال‌توسعه، دولت‌ها مستقیم یا غیرمستقیم تولید و عرضه مسکن را انجام می‌دهند و خانواده‌های فقیر و کم‌درآمد به‌صورت رایگان برای تأمین مسکن تحت پوشش قرار می‌گیرند. در بسیاری از کشورها اعتبارات درازمدت با نرخ بهره پایین برای مسکن ارایه می‌شود. درصورتی‌که فرصت‌های مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد محدود باشد برنامه‌های اعتباری بر اساس درآمد ارایه می‌شود ..
در حوزه مسکن در ترکیه، رویکردهای مختلف و نهادهای سازمانی مختلف در دوره جمهوری‌خواهان در طول ۹۰ سال شکل گرفته است. تغییر ساختارها نشان‌دهنده تغییر سیاست‌گذاری‌هایی است که توسط دولت مرکزی در زمان‌های مختلف تصویب‌شده است. اساساً سه روش متفاوت از دهه ۱۹۵۰ به عنوان راه‌حل برای حل مشکل مسکن ظهور نمود. رویکرد اول مربوط به مناطق زاغه‌نشین است که عمدتاً توسط افراد فقیرنشین که به مناطق شهری مهاجرت کرده‌اند برای حل مشکل مسکن ساخته شده است. رویکرد دوم بلوک‌های آپارتمانی است که توسط شرکت‌های ساختمانی با سرمایه کم برای طبقه متوسط به روش پیش‌فروش ساخته‌شده است؛ و درنهایت تولید و توسعه مسکن (ازجمله تولید مسکن توسط تعاونی) توسط صاحبان سرمایه بزرگ‌تر برای گروه‌های با درآمد بالا و طبقه متوسط پس از ۱۹۸۰ شکل گرفته است .
۲-تغییر رویکردهای مشکل مسکن در ترکیه
سیاست‌گذاری‌های عمومی برای تعریف و حل مشکل در دوره‌های مختلف متفاوت هستند. بین سال‌های ۱۹۲۳ و ۱۹۵۰ فرآیند شهرنشینی رخ داد مسکن مناسب بر اساس نیازهای فردی تولید شد. پس‌ازآنکه آنکارا به عنوان پایتخت انتخاب شد نیاز به مسکن افزایش یافت. اقتصاد مختلط که در سال‌های اولیه نظام جمهوری در ترکیه پیاده شده بود رها شد و یک اقتصاد رقابتی لیبرال با سیستم سرمایه‌گذاری خصوصی تصویب و اجرا شد. بعد از جنگ جهانی دوم دولت نتوانست نیازهای مسکن را با توجه به موج عظیم مهاجرت به سمت شهرها برآورده سازد .
در راستای طرح مارشال و حمایت‌های اقتصادی امریکا، ترکیه در میان سایر کشورهای اروپایی بین سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۱ ساخته شد (طرح مارشال موفقیت‌آمیزترین پروژه سیاست خارجی امریکا پس از جنگ جهانی دوم است. این طرح به بسیاری از کشورهای اروپایی کمک کرد تا اقتصاد خود را پس از جنگ بازسازی کنند. امریکا و گروه سیاست خارجی جرج مارشال در مسیر خلق جهان پس از جنگ درصدد حذف عوامل بروز دو جنگ جهانی و معضلات اقتصادی ناشی از آن بودند) . درنتیجه مسیری برای توسعه شهرنشینی از طریق صنعتی شدن آغاز گردید. در دوره بین ۱۹۵۰ و ۱۹۸۰، حدود بیست میلیون نفر از مناطق روستایی به شهرها مهاجرت کردند. برآورد شد که جمعیت روستایی تا ۵ برابر کاهش یافت. بین سال‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۵، مناطق شهری به نحوی کنترل نشده گسترش یافت و راه‌حل‌هایی که برای حل مشکل مسکن ارایه می‌شد ناکافی بود. افزایش مهاجرت از مناطق روستایی به مناطق شهری بر تغییر فضایی فرآیند شهری تأثیر گذاشت. به‌منظور مواجهه با افزایش شهرنشینی، فعالیت‌های حکومت مرکزی بطور قانونی از طریق پایه‌گذاری وزارت توسعه و مسکن در سال ۱۹۵۸ تعیین شد. این وزارتخانه مجاز بود که درزمینه مسکن و مشکلات شهرنشینی تحقیق و بررسی انجام دهد. توجه و تأکید بر برنامه‌ریزی منطقه‌ای، تأمین مسکن مناسب به عنوان یکی از مولفه‌های ارایه خدمات عمومی، استفاده از مصالح ساختمانی مناسب و عرضه مسکن مناسب ارزان‌قیمت از وظایف این وزارتخانه بود. اقداماتی که تا دهه ۱۹۸۰ انجام شد ناکارآمد بود و وزارت مسکن و توسعه در حل مساله شهرنشینی ناکارآمد بود و مداخله از مرکز، مشکلات مسکن و شهرنشینی را حل نکرد. درنتیجه اقدامات وزارت مسکن و شهرنشینی منجر به افزایش ساخت مسکن غیرقانونی گردید. سازمان فضایی شهرهای بزرگ دچار تناقض گردید ازیک‌طرف محله‌های فقیرنشین و از سوی دیگر محله‌هایی که دارای مسکن منظم بودند شکل گرفت .
۳-تغییر سیاست‌گذاری‌های مسکن
در این بخش تغییر سیاست‌گذاری‌های مسکن از دهه ۱۹۸۰ بین سال‌های ۱۹۸۴ و ۱۹۹۲ و بعد از سال ۲۰۰۲ توضیح داده می‌شود. در این دوره‌ها حکومت مرکزی سیاست‌گذاری‌های مختلفی در بخش تولید مسکن اتخاذ نمود. ارزیابی‌ها و انتقاداتی نسبت به این برنامه‌ها صورت گرفته است. در این زمینه مقررات قانونی که این فرآیندها را در برمی‌گیرد، محتوا و فعالیت‌های انجام‌شده آنها ارزیابی خواهد شد.
۱-۳ بودجه برای مسکن (وام): بین سال‌های ۲۰۰۲-۱۹۸۴
در دوران حکومت نظامی در ترکیه سیاست‌گذاری‌های اجراشده بعد از ۱۲ سپتامبر ۱۹۸۰، باهدف تنظیم مقررات مربوط به مشکل مسکن و ساخت غیرمجاز و غیرقانونی بود. با مطالعات در بخش مسکن مشروعیت این ساختارها مطرح شد. هدف از این قانون تأکید بر حفاظت از ثروت ملی و ارایه راه‌حل‌های قابل‌توجه و دایمی است. همراه با اعمال مقررات قانونی برای نواحی زاغه‌نشین. مناطق زاغه‌نشین برای خانوارهای فقیر و بدون درآمد گشوده شد. با این قانون، افرادی که در نواحی زاغه‌نشین زندگی می‌کردند در فضای شهری و در ساختار اقتصادی و عملکرد سیستم سهم داشتند.
۱-۱-۳- قانون توسعه مسکن: قانون ۲۴۸۷ و ۲۹۸۵
به‌منظور حل مشکل مسکن، دولت مرکزی قانون ۲۴۸۷ توسعه مسکن را در سال ۱۹۸۱ به‌منظور افزایش تولید مسکن تصویب نمود. هدف از این قانون تعیین مناطق موردنیاز برای اجرای طرح توسعه مسکن برای تحقق زیرساخت‌های اجتماعی و فنی این مناطق بود، تأمین منابع وام برای خرید خانه و ارتقای وضعیت مالی تولیدکنندگان مسکن بود. به‌منظور حمایت از «صندوق توسعه مسکن» مصوب شد که ۵ درصد از بودجه عمومی به این مساله اختصاص یابد. این برنامه به‌وسیله وزارت مسکن و توسعه انجام شد. بااین‌حال سرمایه اختصاص داده‌شده از بودجه عمومی ناکافی بود و به عنوان برنامه موثر نتوانست اجرایی شود و رهیافت اولیه به عنوان راه‌حل نتوانست دستاوردی داشته باشد .
اهداف قانون ۲۹۸۵ توسعه مسکن که در سال ۱۹۸۴ تصویب شد شامل موارد ذیل است:
تأمین مسکن برای گروه‌های متوسط و کم‌درآمد
بهبود و توسعه مناطق زاغه‌نشین
ایجاد منابع آزاد برای مسکن
کاهش هزینه‌های ساخت‌وساز
بازنگری استانداردهای ساختمانی ازلحاظ مصالح به‌کاررفته
توسعه فنّاوری و تکنیک‌های صنعتی در بخش مسکن
بازنگری برنامه‌های منطقه‌ای شهری، تهیه زمین‌های ارزان و ارتقای شهرنشینی
ایجاد ساختار سازمانی که حسابرسی عمومی را برای مسکن ایجاد می‌کند
رویکرد دیگر قانون ۲۹۸۵ توسعه مسکن بود که علاوه بر ارایه وام مسکن، می‌تواند به شرح ذیل خلاصه شود:
ساخت مناطق مسکونی همراه با زیرساخت‌های فنی و اجتماعی
ایجاد فرصت برای بخش خصوصی به خصوص شرکت‌های ساختمانی بزرگ برای ساخت تعداد زیادی مسکن
تبدیل تعاونی‌های مسکن به پروژه‌های توسعه مسکن
معرفی اعتبارات واحدهای مسکونی فردی .
همچنین با توجه به قانون ۲۹۸۵ توسعه مسکن، پروژه‌های توسعه مسکن باید به عنوان نواحی جدیدی از مناطق مسکونی در توابع شهری با زیرساخت‌های فنی، امکانات اجتماعی و برنامه‌ریزی محیطی تحقق یابد. در فرآیند تولید و توسعه مسکن، فناوری ساخت‌وساز مسکن و سیستم مالی توسعه یافت.
سیاست‌گذاری‌های اعمال‌شده پس از ۱۹۸۰ منجر به تغییراتی در سبک شهرسازی و کیفیت آن گردید. مناطق جدید به مناطق مسکونی موجود در کلان‌شهرها اضافه شد و موجب رشد اتفاقی و بدون نظم مناطق مسکونی گردید. صندوق توسعه مسکن نیز وام‌هایی را برای تعاونی‌های مسکن تأمین نمود. از دیگر اهداف این قانون توسعه سایت‌های مسکن بود که باید توسط بخش دولتی ساخته می‌شد. در همین راستا پروژه‌هایی در آنکارا و استامبول ظهور کرد. علت ظهور و توسعه این پروژه‌ها این بود که بخش دولتی سایت‌های مسکن را به‌منظور کاهش هزینه‌های عرضه مسکن بسازد، فنّاوری تولید مسکن را بهبود بخشد و یک نمونه باتجربه خود برای بخش خصوصی ارایه دهد. در مراحل اولیه مقدار زیادی از منابع به عنوان اعتبارات مسکن به تعاونی‌های مسکن منتقل شد و تعاونی‌های مسکن قادر به ساخت بیش از یک‌میلیون واحد مسکونی شدند. اگرچه تعداد واحدهای مسکونی با استفاده از صندوق توسعه مسکن افزایش پیدا کرد اما هزینه ساخت مسکن نیز افزایش پیدا نمود. وقفه در پرداخت وام، بخشش و ناکافی بودن بودجه در صندوق توسعه مسکن تجربه شدند درنتیجه سیستمی وجود نداشت که منابع و توزیع منابع در آن پایدار باشد. استفاده از صندوق، تأثیر منفی شرایط اقتصادی و تورم بر بازپرداخت وام منجر به کسری بودجه گردید. صندوق توسعه مسکن تا سال ۱۹۹۳ فعالیت خود را با بودجه مستقل و درآمد قانونی بدون استفاده از بودجه عمومی حفظ کرد؛ اما بعد از ۱۹۹۳ صندوق توسعه مسکن از بودجه عمومی استفاده نمود. تأمین مالی فعالیت‌های اداره توسعه مسکن از طریق درآمد حاصل از فروش، بازپرداخت وام و سهام آن از بودجه عمومی بود. بین سال‌های ۱۹۸۴ و ۱۹۹۲، ۱۱۳۳۲۷۱ خانه از طریق وام توسط صندوق توسعه مسکن تأمین مالی شدند. درحالی‌که نرخ اعتبار برای هزینه ساخت‌وساز مسکن تقریباً ۵۰ درصد بین سال‌های ۱۹۸۴ و ۱۹۹۲ بود بین سال‌های ۱۹۹۳ و ۱۹۹۹، ۷ درصد کاهش یافت. بر اساس قانون ۴۶۸۴، صندوق توسعه مسکن که شامل بودجه عمومی می‌شد در سال ۲۰۰۱ لغو شد.
۴-سیاست‌گذاری مسکن بعد از سال ۲۰۰۲
بعد از سال ۲۰۰۲ اداره توسعه مسکن موظف به تغییر و بهبود مناطق زاغه‌نشین، بازسازی خانه‌های نامناسب و حمایت از گروه‌های کم‌درآمد و فقیر از طریق ساخت مسکن اجتماعی گردید. ساختار اداره توسعه مسکن از سال ۲۰۰۳ از طریق تنظیمات قانونی تغییر کرد و از طریق قوانین و مقررات جدید اداره توسعه مسکن مجاز گردید به عنوان یک‌نهاد در بخش مسکن و ساخت‌وسازهای عمومی فعالیت نماید. اقدامات اداره توسعه مسکن تحت عنوان سیاست‌گذاری شهرسازی اجرا شد که در برنامه دولتی تحت عنوان برنامه‌ریزی شهری و عرضه مسکن در سال ۲۰۰۳ مطرح گردید. در این برنامه ساخت ۵۰۰۰۰۰ واحد مسکونی در ۸۱ منطقه از مراکز شهری فراهم شد. درنتیجه یک بازیگر کلیدی در صنعت عرضه مسکن که تولید و عرضه مسکن را در سراسر کشور انجام می‌دهد، صنعت مسکن را هدایت می‌کند و پیاده‌سازی‌هایی را در زمینه‌هایی که نیاز به حضور بخش خصوصی نیست انجام می‌دهد.
۱-۴- پیاده‌سازی و اجرا
بین سال‌های ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۳ نزدیک به ۶۱۰۰۰۰ خانه ساخته شد که ۵۱۰۰۰۰ تعداد از این خانه‌ها مسکن اجتماعی بودند (نزدیک به ۸۵ درصد) و ۱۵ درصد از آنها خانه‌های لوکس بودند. اداره توسعه مسکن فرآیند مدیریتی برای ساخت مسکن اجتماعی را بدین شکل انجام می‌داد که زمین‌های عمومی را فروخته و به عنوان یک منبع درآمد برای ساخت مسکن اجتماعی است. همچنین زمین‌های بلااستفاده دولتی بودجه موردنیاز در پروژه‌های مسکن برای گروه‌های متوسط و کم‌درآمد را تأمین می‌کند ..
ساخت‌وساز مسکن توسط اداره توسعه مسکن بعد از سال ۲۰۰۲ با استفاده از منابع عمومی انجام می‌شد اما عملکرد آن منجر به افزایش عددی میزان ساخت‌وساز مسکن گردید بدون اینکه نیازها و خواسته‌های متقاضیان را مورد تجزیه‌وتحلیل قرار دهند و منتقدان معتقدند منجر به اتلاف منابع عمومی گردید. منتقدان اظهار داشتند ساخت‌وساز در شهرها به عنوان توسعه مسکن در مراکز شهرها و اطراف شهرها منجر به توسعه کیفیت فضایی و معماری شهرها نگردید و برنامه‌ریزی آنها بر اساس شرایط و خصوصیات منطقه‌ای نبود. همچنین فعالیت‌ها و هزینه‌های اداره توسعه مسکن به‌وسیله نهادهای مربوطه مورد بازرسی و بررسی قرار نگرفت. در سال‌های اخیر اداره توسعه مسکن وظیفه اصلی خودش را که توسعه مسکن اجتماعی بود و با این هدف تأسیس‌شده بود رها ساخت؛ و زمین‌هایی عمومی که ارزشمند بودند به شرکت‌های بزرگ ساختمانی واگذار شدند و در آنها خانه‌های لوکس ساخته شد.
نتیجه‌گیری
مطابق با سیاست‌گذاری اقتصادی که توسط دولت مرکزی پس از ۱۹۰۸ تغییر یافت اقداماتی در حوزه مسکن انجام شد. وام‌هایی برای مسکن فراهم شد که ۵۰ درصد از هزینه مسکن را پرداخت می‌کرد که دارای نرخ بهره کم و بازپرداخت بلندمدت بود. افرادی که از وام مسکن استفاده می‌کردند عمدتاً دارای درآمد ماهیانه و منظم بودند. درواقع دهک‌های فقیر جامعه که فاقد درآمد منظم بودند نمی‌توانستند از فرآیند تسهیلات اعتباری استفاده کنند. ازاین‌جهت جنبه‌های اجتماعی بخش مسکن نادیده گرفته شده بود. هیچ قانونی برای اینکه پاسخگوی نیازهای مسکن گروه‌های مختلف جامعه باشد در روند استفاده از پس‌اندازهای جمع‌آوری‌شده در صندوق توسعه مسکن وجود نداشت. پس از ۱۹۸۰ بیشتر منابع عمومی به شهرها به‌منظور تغییر زیرساخت‌ها و موقعیت‌های فیزیکی شهرها منتقل شد.
با تغییر سیاست‌گذاری‌های دولت در حوزه مسکن بعد از سال ۲۰۰۲، اداره توسعه مسکن بر توسعه مسکن اجتماعی متمرکز شد. عرضه مسکن و ساخت‌وساز بطور گسترده‌ای گسترش یافت و زمین‌های ارزشمند دولتی به شرکت‌های بزرگ به‌منظور ساخت خانه‌های لوکس واگذار شد تا بدین‌وسیله از طریق این واگذاری منابع مالی کافی برای ساخت مسکن اجتماعی تأمین شود؛ اما بخش قابل‌توجهی از این درآمد که درنتیجه پیاده‌سازی این رهیافت کسب می‌شد به کارفرمایانی که در حوزه ساخت‌وساز فعال بودند و پیاده‌سازی این رهیافت را بر عهده داشتند تعلق می‌گرفت و این امر موجب اتلاف منابع عمومی گردید.
منبع : شمس
