گروه انرژی|
«مرکز مطالعات زنجیره ارزش» در سلسله یادداشت‌هایی با عنوان «بررسی قوانین مرتبط با مفهوم توسعه زنجیره ارزش»، در حال بررسی تمامی قوانین موجود مرتبط با حوزه انرژی است. این مرکز پیش از این سیاست‌های کلان ایران در حوزه انرژی را نیز مورد بررسی قرار داده و به 5 عنوان سیاستی کلان در حوزه نفت و گاز ایران دست یافته بود. بر اساس این سیاست‌های کلان، «مرکز مطالعات زنجیره ارزش» مجموعأ به 9 سیاست کلی در قالب 15 بند دست یافت و در دو یادداشتی که تاکنون در رابطه با قوانین مرتبط با مفهوم توسعه زنجیره ارزش در ایران منتشر کرده است، 5 گام قانونی برداشته شده با عناوین «تأسیس حساب ذخیره ارزی»، «افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی»، «وضع عوارض برای صادرات مواد دارای ارزش افزوده پایین»، «ایجاد شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی» و «تخفیف پلکانی خوراک صنایع بالادستی» را معرفی کرده است.
پنج عنوان سیاستی در حوزه نفت و گاز ایران عبارت از ۱.توسعه محصولات زنجیره ارزش، ۲.حمایت از صادرات محصولات غیرنفتی، ۳.گسترش تحقیقات و نوآوری در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی، ۴.واگذاری بنگاه‌های دولتی ۵.جذب سرمایه هستند. به گزارش مرکز مطالعات زنجیره ارزش، در بین تمامی سیاست‌های بررسی شده، مجموعا ۹ سیاست کلی در قالب ۱۵ بند به این موضوع اشاره کرده‌اند. تعریف این سیاست‌ها از مفهوم توسعه زنجیره ارزش عبارتست از «فاصله گرفتن از خام فروشی، تکمیل زنجیره تولید، توسعه مزیت نسبی نفت و گاز و زنجیره پایین دستی آن و بالابردن درجه ساخت داخل تا محصول نهایی به منظور جایگزینی صادرات فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمی با نفت و گاز، مقابله با ضربه‌پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز و تغییر نگاه به نفت و گاز از منبع تامین بودجه عمومی به منابع سرمایه‌های زاینده به عنوان عوامل زمینه ساز اقتصاد متنوع و پایدار».
گام نخست: تأسیس حساب ذخیره ارزی
با بررسی انجام شده روی قوانین ذیلِ مفهوم توسعه زنجیره ارزش، مشخص شد که مجموعا ۱۰ قانون در قالب ۱۸ ماده به تبیین این مفهوم پرداخته‌اند. برای اولین‌بار در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم به تشکیل حساب ذخیره ارزی جهت «ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری» اشاره شد و دولت مکلف شد از سال ۱۳۸۰ این حساب را افتتاح کرده و مازاد درآمد پیش بینی شده از صادرات نفتی را به این حساب واریز کند.
یکی از موارد استفاده از حساب ذخیره ارزی که در ماده ۲۱ قانون برنامه چهارم به آن اشاره شده «تقویت مزیت‌های رقابتی و توسعه صنایع مبتنی بر منابع، مانند صنایع پتروشیمی» است. در ماده ۲۳ این قانون نیز جهت توسعه صنایع پایین دستی به دولت تکلیف شده است که «به منظور هم‌افزایی در فعالیت‌های اقتصادی، با تأکید بر مزیت‌های نسبی و رقابتی به ویژه در صنایع نفت، گاز و پتروشیمی در طول سال‌های برنامه چهارم، هر ساله ۳۵ درصد بهره مالکانه گاز طبیعی، با درج در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قانون بودجه، منحصرا به مصرف اجرای طرح‌های زیربنایی و آماده‌سازی سواحل و جزایر ایرانی خلیج فارس و حوزه نفوذ مستقیم آنها خواهد رسید». از ابتدای قانون برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی جایگزین حساب ذخیره ارزی شد. تغییرات مورد نیاز نیز در ماده ۸۴ و ۸۵ قانون برنامه پنجم اعمال گردید.
گام دوم: افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی
برای اولین‌بار اهداف صنعت پالایش و پتروشیمی کشور به صورت کمی در قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب اسفند ۹۳ بیان شد. در بند «ی» از ماده ۱ این قانون آمده است که «دولت مکلف است طی ۱۰ سال آینده ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی را به حداقل ۱۰۰ میلیون تن در سال و ظرفیت پالایش نفت خام و میعانات گازی در داخل کشور را به حداقل ۵ میلیون بشکه در روز افزایش دهد». پس از تصویب این قانون در جزو ۲ از بند ۱۲ قانون رفع موانع تولید مصوب ۱۳۹۴ به کلیه وزارتخانه‌ها از جمله نفت اجازه داده شده «تا سقف سالانه ۱۰۰ میلیارد دلار به صورت ارزی و ۵۰۰ هزار میلیارد ریال به صورت ریالی در بخش‌های صنعتی از جمله پالایش نفت و میعانات گازی و تولید محصولات پتروشیمی قرارداد منعقد کند». تصویب این قوانین نشان از عزم جدی مسوولان در جهت افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی داشت.
همچنین در ادامه تصویب این قوانین، سال ۹۶ در بند الف از ماده ۴۴ قانون برنامه ششم، دولت مکلف شد به منظور توسعه محصولات زنجیره ارزش و افزایش ارزش افزوده انرژی «تسهیلات لازم برای ایجاد ظرفیت پالایش به مقدار دو میلیون و هفتصد هزار بشکه در روز نفت‌خام و میعانات‌گازی با ضریب پیچیدگی بالا توسط بخش غیردولتی (مجموع ظرفیت کشور ۴.۷ میلیون بشکه در روز) را به نحوی برنامه‌ریزی و اجرا کند تا ترکیب تولید فرآورده آنها اساسا به محصولات سبک‌تر و میان‌تقطیر اختصاص یابد و سهم نفت کوره در الگوی پالایش از ۱۰ درصد بیشتر نشود» در بخش بعدی این قانون ذکر شده است که «برای جلب سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی، برای افزایش ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی جدید به نحوی برنامه‌ریزی و اجراء کند که تا آخر اجرای قانون برنامه ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی کشور به ۱۰۰ میلیون تن افزایش یابد. بدین منظور لازم است خوراک مورد نیاز برای واحدهای مجتمع‌های تولیدی که پروانه بهره‌برداری از وزارت صنعت، معدن و تجارت را دارند و تأمین آب و برق مورد نیاز آنها میسر است و مشکلات زیست محیطی ندارند، با هماهنگی وزارت نفت تأمین گردد».
در بالا به بخشی از قوانینی که در جهت توسعه زنجیره ارزش نفت و گاز تصویب شده بودند اشاره شد. اولین اقدام تأسیس صندوق ذخیره ارزی و در ادامه صندوق توسعه ملی بود سپس برخی اهداف کمی برای توسعه صنعت پالایش و پتروشیمی مورد توجه قرار گرفت که دارای اشکالاتی بود که در ادامه ذکر می‌شوند.
مرکز مطالعات زنجیره ارزش معتقد است در این قوانین، هدف صرفا تولید ۱۰۰ میلیون تن محصولات پتروشیمی عنوان شده است و اشاره‌ای به جایگاه محصول در زنجیره ارزش نشده است، یعنی این قانون هیچ تمایزی بین متانول و پلی‌استال و سایر محصولات زنجیره ارزش قائل نیست و این خود تناقضی آشکار با سایر بندهایی است که به توسعه محصولات زنجیره ارزش تا لایه‌های آخر آن اشاره می‌کنند. همچنین در این قوانین بخش پالایش و پتروشیمی کاملا جدا از هم در نظر گرفته شدند که نتیجه آن شرایط موجود در صنعت پالایش و پتروشیمی کشور است. در واقع این نکته را باید مورد توجه قرار داد که توسعه صنعتی متوازن و پایدار نیازمند آن است که یک برنامه‌ریزی سیستماتیک صورت گیرد.
در واقع نقش حاکمیت نباید صرفا به عنوان تامین‌کننده خوراک محدود شود، بلکه به دلیل سرمایه‌بر بودن این صنایع نیاز است که یک برنامه‌ریزی دقیق و جامعی از سمت حاکمیت با همیاری و همکاری بخش‌های خصوصی صورت گیرد تا توسعه صنعت در کنار حفظ منافع ملی، منافع بنگاهی را نیز تامین کند.
در سال‌های گذشته با اجرا شدن اصل ۴۴ دولت نتوانسته است جایگاه خود را در مسیر توسعه احیاء و تعریف کند، همین موضوع نیز سبب شده است که بخش خصوصی نیز نتواند به درستی فرصت‌های سرمایه‌گذاری را شناسایی و تعریف کند. بطور خلاصه می‌توان اشاره کرد که حاکمیت می‌بایست با داشتن بینش کافی نسبت به چرایی و چگونگی توسعه صنایع پالایش و پتروشیمی، شرایط لازم را برای ورود سرمایه‌های مولد بخش خصوصی تسهیل نماید. در این مسیر نیز نیاز است که از سمت حاکمیت، ساز و کار اثربخشی در راستای ورود سرمایه به این بخش از اقتصاد طراحی و به کار گرفته شود. جزو این نیست که حاکمیت نیازمند این است که قابلیت‌های خود را در حکمرانی خوب (Good Governance) ارتقاء دهد. کار ویژه اصلی دولت و حاکمیت «سکان داری» است و نه «پارو زدن».
گام سوم: وضع عوارض برای صادرات مواد دارای ارزش افزوده پایین
یکی از مشکلات مهم صنعت پتروشیمی کشور، صادرات محصولات خام و پایه صنعت پتروشیمی با حجم بالا است به گونه‌ای که ۷۳ درصد تولیدات صنعت پتروشیمی که عمدتا شامل متانول، اوره، آمونیاک و پلی اتیلن هستند صادر شده و فقط ۲۷ درصد این محصولات جهت توسعه صنایع تکمیلی در کشور مصرف می‌شود. برای جلوگیری از صادرات بیش از حد محصولات خام و پایه‌ای پتروشیمی و کمک به توسعه زنجیره ارزش این محصولات در داخل کشور، دولت می‌تواند از ظرفیت قانونی موجود در بند «د» ماده ۲۳ قانون برنامه چهارم و بند «ب» ماده ۱۰۴ قانون برنامه پنجم استفاده کند. این قانون ذکر می‌کند که «برقراری هرگونه مالیات و عوارض برای صادرات کالاهای غیرنفتی و خدمات در طول برنامه ممنوع است.
دولت مجاز است به منظور صیانت از منابع و استفاده بهینه از آنها، عوارض ویژه‌ای را برای صادرات مواد خام یا دارای ارزش افزوده پایین وضع و دریافت نماید». در قانون برنامه چهارم میزان عوارض به تصویب هیات وزیران می‌رسید و تشخیص این موارد نیز بر عهده شورای عالی صادرات گذاشته شده بود اما در قانون برنامه پنجم تعیین میزان عوارض و کالاهایی که مشمول این عوارض می‌شوند بر عهده شورای اقتصاد گذاشته شده است. این شورا موظف بود بعد از گذشت ۶ ماه از تصویب این قانون، فهرست این کالاها را منتشرکند. در لیست منتشره توسط شورای اقتصاد فقط اسامی برخی مواد معدنی به چشم می‌خورد و خبری از محصولات خام پتروشیمیایی نیست. لذا یکی از ظرفیت‌هایی که هم‌اکنون در قانون موجود است و دولت می‌تواند از آن برای کمک به توسعه زنجیره ارزش استفاده کند، مغفول مانده است.
گام چهارم: ایجاد شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی
اولین قانونی که به‌طور مستقیم و دقیق به توسعه صنایع پایین دستی اشاره می‌کند، قانون برنامه پنجم توسعه است. براساس ماده ۱۵۰ این قانون، وزارت صنعت موظف شده است به منظور افزایش نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت و معدن اقدامات زیر را انجام دهد:
بند ج) توسعه پیوند مناسب صنایع کوچک، متوسط و بزرگ و شکل‌گیری خوشه‌های صنعتی و نشان تجاری (برند) و تمهید ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ رقابت‌پذیر
بند د) توسعه زنجیره ارزش پایین دستی صنایع واسطه‌ای مانند پتروشیمی از طریق ترغیب گسترش سرمایه‌گذاری بخش‌های غیردولتی با تأکید بر ایجاد شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی
ماده ۱۵۶ قانون برنامه پنجم نیز به توضیح مفهوم شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی در صنایع میانی پتروشیمی پرداخته است. بر اساس آن «این شهرک‌ها به منظور توسعه زنجیره‌های ارزش متانول، آمونیاک، استایرن و بوتادین با تصویب دولت تأسیس می‌گردند و مشمول مقررات و مزایای مربوط به قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن بدون وابستگی به وزارت صنایع و معادن خواهند بود».
در ادامه این قانون اشاره می‌کند که «چنانچه تولیدکنندگان مواد پتروشیمی موضوع این آیین نامه (صنایع بالادستی)، محصولات خود را به جای صادرات به صورت قراردادهای بلندمدت تأمین خوراک به بنگاه‌های مصرف‌کننده داخلی (صنایع میانی پتروشیمی) تحویل دهند، مشمول معافیت‌های صادرات غیرنفتی از جمله معافیت‌های مالیاتی خواهند بود. در آیین نامه اجرایی این قانون ذکر شده است که این شهرک‌ها باید در مجاورت صنایع بالادستی پتروشیمی تاسیس گردند.
گام پنجم: تخفیف پلکانی خوراک صنایع بالادستی
مهم‌ترین قانون در این حوزه، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب اسفند ۹۳ است. در این قانون قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها ۹۵ درصد فوب خلیج فارس تعیین شده است. همچنین ماده ۱ بند الف جز ۴ این قانون، به اصلاح قانون هدفمندی یارانه‌ها در زمینه قیمت تخصیص خوراک مایع و گاز به واحدهای پالایشی و پتروشیمیایی می‌پردازد. براساس این قانون قیمت خوراک گاز و خوراک مایع تحویلی به واحدهای صنعتی، پالایشی و پتروشیمی‌ها با رعایت معیارهای زیر تعیین می‌شود:
- متناسب با معدل وزنی درآمد حاصل از فروش گاز یا مایع تحویلی برای مصارف داخلی، صادراتی و وارداتی، حفظ قابلیت رقابت‌پذیری محصولات تولیدی در بازارهای بین‌المللی و بهبود متغیرهای کلان اقتصادی.
وزارت نفت براساس این معیار نرخ خوراک پتروشیمی‌های گازی را دی‌ماه سال ۹۴ ابلاغ کرد. بر اساس این ابلاغیه قیمت خوراک گاز پتروشیمی، میانگین قیمت گاز داخلی، وارداتی، صادراتی و قیمت گاز در هاب کشورهای امریکا، کانادا، هلند و انگلستان است. مهرماه سال بعد، وزارت نفت نرخ خوراک اتان پتروشیمی‌ها را نیز ابلاغ کرد.
در بند بعدی این قانون به تخفیفات پلکانی و شرایط آن اشاره شده است:
- اعمال تخفیف پلکانی تا ۳۰ درصد با انعقاد قرارداد بلندمدت برای واحدهایی که بتوانند جهت تأمین مواد اولیه واحدهای پتروشیمی داخلی که محصولات میانی و نهایی تولید می‌کنند و زنجیره ارزش افزوده را افزایش دهند. در این قرارداد بنگاه‌هایی که در مناطق کمترتوسعه یافته راه‌اندازی می‌شوند، از تخفیف بیشتری برخوردار می‌گردند.
بر اساس آیین‌نامه اجرایی این قانون، صنایع مشمول تخفیف پلکانی واحدهای تولیدکننده مواد پایه (بالادستی) پتروشیمی داخلی هستند که با هدف ایجاد ارزش افزوده و تکمیل زنجیره تولید در محصولات میانی و نهایی سرمایه‌گذاری‌های لازم را همراه با تأمین مواد اولیه مورد نیاز این واحدها انجام می‌دهند. به بیان دیگر اگر صنایع بالادستی بخواهند از تخفیف خوراک ذکر شده در این قانون بهره‌‌مند شوند، باید حتما در صنایع میانی و پایین دستی سرمایه‌گذاری کرده و قراردادهای بلندمدت تامین خوراک ببندند. مرکز مطالعات زنجیره ارزش معتقدست در آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۵۶، الزامی به سرمایه‌گذاری واحد بالادستی، در واحدهای میانی و پایین‌دستی وجود ندارد و صرفا تحویل خوراک مورد نیاز صنایع پایین‌دستی، زمینه معافیت مالیاتی را برای واحد بالادستی فراهم می‌کند در حالی که در آیین‌نامه تخفیف پلکانی خوراک، واحد بالادستی ملزم به سرمایه‌گذاری در واحد پایین‌دستی شده تا بتواند از تخفیف خوراک برخوردار شود. این قید باعث کاهش جذابیت این قانون شده است.
این موضوع، در کنار عدم دریافت عوارض از صادرات کالاهای با ارزش افزوده پایین، زمینه‌ساز سرمایه‌گذاری بیش از حد در واحدهای بالادستی صنعت پتروشیمی گردیده است زیرا این واحدها مواد خام و با ارزش افزوده پایین تولید کرده و به خارج از کشور صادر می‌کنند. در کنار همه این موارد باید به این نکته اشاره کرد که تاکنون تمامی قوانین، مشوق‌هایی را برای واحدهای بالادستی از جمله معافیت مالیاتی و تخفیف خوراک در نظر گرفته‌اند در حالی که هیچ مشوقی برای احداث واحدهای میانی و پایین‌دستی وجود ندارد.
