تعادل|
در حالی که مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ با حدود ۱۱۱ درصد رشد رکورد تازه‌ای را بر جای گذاشته و به رقم 1374 هزار میلیارد تومان رسیده است، بودجه دستگاه‌های اجرایی با 782 هزار میلیارد تومان وزن قابل توجهی از بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. در این حال، مهم‌ترین عامل رشد قابل توجه بودجه دستگاه‌های اجرایی (شامل وزارتخانه‌ها و نهادهای زیرمجموعه قوای سه‌گانه و سایر دستگاه‌ها همچون نیروهای مسلح)، افزایش شدید حقوق و دستمزد کارکنان بوده است. نکته جالب‌تر اما افزایش قابل توجه بودجه دستگاه‌هایی است که حقوق و دستمزد کارکنان خود را به صورت ارزی پرداخت می‌کنند. مساله‌ای که موجب شده، وزارت خارجه بیشترین درصد رشد بودجه را در میان وزارتخانه‌ها داشته باشد. همچنین دستگاه‌هایی که سهم هزینه‌های نیروی انسانی در آنها بالاست (آموزش و پرورش، صندوق‌های بازنشستگی، بنیاد شهید و امور ایثارگران و...) سهم بسیاری در رشد مجموع اعتبارات در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ داشته‌اند.
بودجه قوای سه‌گانه چقدر رشد کرد؟
به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بررسی بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور در قانون بودجه سال 1400»تلاش کرده است، تصویری جامع از بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور در سال جاری ارایه کند. بر اساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، مجموع کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حدود ۲۹۲ هزار میلیارد تومان (۶۰ درصد) نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ افزایش یافته است. همچنین مجموع اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی حدود ۲۶۵ هزار میلیارد تومان (۶۱ درصد) نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ افزایش یافته است.همچنین ۲۱۴ هزار میلیارد تومان از این افزایش به دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه (اعم از وزارتخانه‌ها، معاونت‌ها و دستگاه‌های زیرنظر رییس‌جمهور) مربوط است که بخش عمده بودجه عمومی دولت را تشکیل می‌دهند و نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶، ۵۶ درصد افزایش یافته‌اند. بودجه قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی و دستگاه‌های زیرمجموعه آن) نیز نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶، حدود ۶۷ درصد افزایش یافته است. بودجه قوه قضاییه (دادگستری جمهوری اسلامی ایران و سایر دستگاه‌های زیرمجموعه این قوه) نسبت به قانون بودجه سال گذشته، حدود ۵۷ درصد افزایش یافته است. سهم سایر دستگاه‌ها (اعم از نیروهای مسلح، مراکز فرهنگی، آموزشی و علمی خارج از قوای سه‌گانه و...) از کل این اعتبارات حدود ۲۰ درصد است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹، ۷۶ درصد رشد داشته است. با بررسی در سطح دستگاه‌های اجرایی اصلی، فهرستی از بیشترین میزان افزایش و کاهش اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ارایه شده است. با توجه به افزایش قابل توجه حقوق و دستمزد کارکنان دولت نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶، دستگاه‌هایی که سهم هزینه‌های نیروی انسانی در آنها بالاست (آموزش و پرورش، صندوق‌های بازنشستگی، بنیاد شهید و امور ایثارگران و...) سهم بسیاری در رشد مجموع اعتبارات در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ داشته‌اند.
ماجرای 1210 ردیف بودجه‌ای
بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه شده و در قالب آن، دولت مجوز هزینه‌کرد در بخش‌های گوناگون را از مجلس شورای اسلامی دریافت می‌کند. بودجه از دو منظر قابل بررسی است: منابع و مصارف. در سمت مصارف، محل و نحوه هزینه‌کرد اعتبارات شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی ذکر می‌شود. اگر بودجه شرکت‌های دولتی را از بودجه کل کشور جدا کنیم، بخش اصلی مصارف بودجه در حقیقت اعتباراتی است که به دستگاه‌های اجرایی کشور در راستای اجرای وظایف محول شده اختصاص داده می‌شود. اعتبارات هریک از دستگاه‌ها در جدول ۷ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور ذکر شده است. در این جدول که شامل ۱۲۱۰ ردیف است، بودجه دستگاه‌ها و در بعضی موارد طرح‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی آمده است. دقت در ارقام این جدول و مقایسه این ارقام با قوانین بودجه سال‌های گذشته، تصویر بهتری از چگونگی تغییر سهم دستگاه‌های مختلف از بودجه عمومی کشور، ارایه می‌کند.
اولین هدف گزارش حاضر، طبقه‌بندی ردیف‌های جدول در قالب ساختاری متناسب با نظام سیاسی و اداری کشور است. این طبقه‌بندی، مقایسه بهتر اعتبارات دستگاه‌های اجرایی گوناگون را امکان‌پذیر کرده و تغییر اعتبارات و سهم دستگاه‌های اجرایی اصلی را از کل مصارف بودجه عمومی کشور مشخص و از خطاهای رایج در بررسی ردیف به ردیف بودجه دستگاه‌ها جلوگیری می‌کند. دومین هدف این گزارش نیز ارایه آمارهای مقایسه‌ای از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی در مقایسه با یکدیگر و همچنین در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۶ است.
از آنجا که عدم مدیریت صحیح هزینه‌های دولت، علاوه بر اتلاف منابع، می‌تواند با تشدید کسری بودجه، آسیب‌های اقتصادی شدیدی برجا گذارد، هدف سوم گزارش حاضر، بررسی افزایش هزینه دستگاه‌های اجرایی نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ و ارایه پیشنهادهایی در راستای مدیریت هزینه‌های دولت در حوزه دستگاه‌های اجرایی است.
تمرکز بخش عمده بودجه دستگاه‌ها در دولت
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بخش عمده بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور به دستگاه‌های زیرمجموعه رییس‌جمهور (وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های زیرنظر رییس‌جمهور) مربوط است که در بر‌گیرنده کل مجموعه زیرنظر وزارتخانه یا سازمان مورد نظر است. برای مثال، اعتبارات ذیل «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» شامل همه ردیف‌های زیرمجموعه این وزارتخانه (از جمله سازمان بهزیستی، سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و...) است.
بخش چشمگیری از تکالیف محوله به بعضی وزارتخانه‌ها از طریق شرکت‌های تابعه انجام می‌شود و در مواردی، بودجه آنها نیز از طریق بودجه همین شرکت‌ها تامین می‌شود. به طور مشخص، پایین بودن رقم بودجه وزارتخانه‌های نفت، ارتباطات و فناوری اطلاعات و.... ناشی از وابستگی این وزارتخانه‌ها به بودجه شرکت‌های زیرمجموعه است و عملا بخش زیادی از منابع این وزارتخانه از محل منابع بودجه عمومی دولت تامین نمی‌شود.
از سوی دیگر، بخشی از هزینه‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی استانی از طریق اعتبارات جدول ۱۰ قانون بودجه و در قالب بودجه استانی توزیع می‌شود که در این ارقام لحاظ نمی‌شوند.
با توجه به در نظر گرفتن مبلغ ۱۵۰ هزار میلیارد تومان برای موضوع‌هایی مانند متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و... در بند «و» تبصره «۲» قانون بودجه ۱۴۰۰ و عدم ذکر آن در بودجه دستگاه‌ها و منعکس شدن این اعتبارات در بخش اعتبارات متفرقه، انتقال این رقم به جدول بودجه دستگاه‌ها نیز می‌تواند موجب افزایش قابل توجه بودجه بعضی از وزارتخانه‌ها نظیر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شود.
سایر دستگاه‌ها که خارج از طبقه‌بندی قوای سه‌گانه قرار می‌گیرند، حدود ۲۰ درصد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی را دریافت می‌کنند.
رشد 111 درصدی مصارف عمومی دولت
این گزارش همچنین حاکی است، مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۱۱۱ درصد رشد داشته است که در مقایسه با روند رشد مصارف بودجه در سال‌های گذشته نوعی رکورد به حساب می‌آید که البته بخشی از این افزایش مربوط به انعکاس مواردی در سقف منابع و مصارف عمومی است که در سال‌های قبل به صورت غیرشفاف در متن ماده واحده ذکر می‌شد اما در سقف منابع و مصارف عمومی منعکس نمی‌گردید. طبیعتا جست‌وجوی ریشه‌های این افزایش شدید در بودجه دستگاه‌های اجرایی و تعیین سهم دستگاه‌های مختلف از آن، می‌تواند قضاوت دقیق‌تری در خصوص میزان و نحوه رشد مصارف بودجه را امکان‌پذیر کند. گفتنی است، با توجه به تصمیم مجلس شورای اسلامی در تصویب بودجه سال ۱۴۰۰ به صورت دو سقفی، آنچه در این گزارش بررسی می‌شود، ارقام مربوط به سقف کل (سقف دوم) بودجه است.
وزارت خارجه در صدر وزارتخانه‌ها
بر اساس این گزارش، مجموعه وزارت امور خارجه بیشترین درصد رشد بودجه را در میان وزارتخانه‌ها داشته است. از جمله دلایل رشد بالای هزینه‌های این وزارتخانه، ارزی بودن بخش زیادی از مخارج این وزارتخانه است. هر چند رشد حدود ۹۲ درصدی اعتبارات این وزارتخانه نیازمند بررسی‌های بیشتر بر مبنای اطلاعات دقیق‌تر است.
پس از وزارت امور خارجه، وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت با ۸۴ درصد و جهاد کشاورزی با ۷۰ درصد بیشترین رشد اعتبارات را در میان وزارتخانه‌های کشور دارند.
بخش عمده رشد اعتبارات وزارت دفاع و وزارت تعاون به ترتیب ناشی از رشد اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (۵۶ درصد) و صندوق بازنشستگی کشوری (۶۷ درصد) است که احتمالا عمده دلیل آن بار مالی ناشی از سیاست متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان است. وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت یک مشکل اساسی است و حل آن مستلزم اصلاحات ساختاری در صندوق‌ها و رابطه مالی و سازمانی آنها با دولت است.
دستگاه‌های زیرنظر رییس‌جمهور
اعتبارات مجموعه معاونت علمی و فناوری رییس‌جمهور حدود ۳۵۷ درصد افزایش یافته است که در میان دستگاه‌های اجرایی زیر نظر رییس‌جمهور، بالاترین درصد رشد به شمار می‌رود. میزان افزایش اعتبارات این سازمان در حدود ۲/۳ هزار میلیارد تومان است.
پس از معاونت علمی و فناوری، سازمان حفاظت محیط زیست (۸۴ درصد) و بنیاد شهید و امور ایثارگران (۶۷ درصد بیشترین رشد اعتبارات را نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۶ تجربه کرده‌اند.
دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضاییه
علاوه بر دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضاییه، دو ردیف جدید با عناوین «طرح تحول قوه قضاییه» و «طرح شهید نوروزی» به ردیف‌های زیرمجموعه قوه قضاییه در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ اضافه شده است که مجموع اعتبارات این طرح‌ها ۵۵۰ میلیارد تومان است.
علاوه بر موارد فوق، در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ ردیف جدیدی تحت عنوان سامانه هوشمندسازی قوه مقننه به دستگاه‌های زیرمجموعه مجلس شورای اسلامی افزوده شده که اعتباری معادل ۲۰۰ میلیارد تومان را به خود اختصاص داده است.
رشد اعتبارات به تفکیک
اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به صورت‌های مختلفی قابل دسته‌بندی است.
الف- هزینه‌ای سرمایه‌ای: اعتبارات پیش‌بینی شده برای دستگاه یا برای پرداخت هزینه‌های جاری (جبران خدمت کارکنان، خرید کالا و خدمات و...) اختصاص داده می‌شوند یا ماهیت سرمایه‌گذاری (تهیه، تعمیر و نگهداری ساختمان و تجهیزات، توسعه زیرساخت‌ها و...) دارند. دسته اول تحت عنوان اعتبارات هزینه‌ای و دسته دوم تحت عنوان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شناخته می‌شوند.
ب- عمومی اختصاصی: اعتبارات دستگاه که از محل منابع عمومی دولت تامین می‌شود، تحت عنوان اعتبارات عمومی شناخته می‌شوند. اعتبارات اختصاصی نیز آن دسته از مصارفی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تامین شده و هزینه می‌شود. بخش عمده اعتبارات اختصاصی مربوط به دانشگاه‌های علوم پزشکی و مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است.
ج- یارانه‌ها، بخشی از اعتباراتی که در جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی ذکر می‌شوند، اعتباراتی هستند که به علت ماهیت یارانه‌ای در سال‌های اخیر به جدول تبصره «۱۴» بودجه منتقل شده‌اند، اما به صورت همزمان شیوه توزیع آن بین دستگاه‌ها در جدول ۷ قانون بودجه منعکس می‌شود. ارقام مربوط به یارانه‌ها جدا از اعتبارات هزینه‌ای - سرمایه‌ای یا عمومی اختصاصی بوده و در سرجمع بودجه عمومی منعکس نمی‌شوند.
بر اساس این گزارش، مجموع رشد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها از محل منابع عمومی و اختصاصی ۶۱ درصد و مجموع رشد اعتبارات سرمایه‌ای آنها ۵۳ درصد است. همین موضوع نشان‌دهنده کاهش سهم اعتبارات سرمایه‌ای بودجه عمرانی از مجموع مصارف بودجه دستگاه‌های اجرایی است. همچنین رشد مجموع کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از محل منابع عمومی و اختصاصی حدود ۶۰ درصد است.
علاوه بر اعتبارات فوق، اعتبارات دیگری در قالب اعتبارات یارانه و بر اساس جدول تبصره «۱۴» قانون بودجه در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار می‌گیرد تا در راستای اهداف تعیین شده‌ای به مصرف برسند. در خصوص این اعتبارات دو نکته حائز اهمیت است: اولا اینکه اعتبارات در سرجمع بودجه عمومی دولت محاسبه نمی‌شوند. ثانیا با توجه به اینکه بخشی از ردیف‌های جدول تبصره «۱۴» بدون تفکیک بر اساس دستگاه اجرایی تقسیم‌بندی می‌شود، میزان دقیق یارانه اختصاص یافته به هر دستگاه از این جدول قابل استخراج نیست. به این دلایل از ذکر اعتبارات یارانه‌ای دستگاه‌های اجرایی در این گزارش صرف نظر شده است. بخش چشمگیری از افزایش شدید هزینه‌ها در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹، عمدتا ناشی از افزایش شدید حقوق و دستمزد یا مستمری‌های بازنشستگی است.
