نگاهی به فرآیند تدوین قوانین در ایران و نتایج آن
گروه صنعت
یکی از سوالاتی که ذهن نمایندگان جدیدالورود به مجلس در هر دوره را به خود مشغول می‌کند، این است که باید چه کار موثری را در راستای بهبود کسب‌وکارها انجام دهند؛ چرا که بهبود محیط کسب‌وکار، سوای اینکه جزو شعارهای اصلی دولت یازدهم است، در بسیاری از نشست‌های انتخاباتی در حوزه‌های انتخابیه کشور، در زمره مطالبات اولیه رأی‌دهندگان است. رکود اقتصادی پس از تورم شدید سالیان گذشته، و هم‌زمان کندی تاثیرات گشایش‌های پس از توافق هسته‌ای، ضرورت بهبود محیط کسب‌وکار را دوچندان ساخته است. اما به سوال ابتدای بحث بازمی‌گردیم؛ نمایندگان برای بهبود محیط کسب‌وکار چه باید بکنند؟ قطعاً پاسخ به این سوال، به اصلی‌ترین کارکرد مجلس، یعنی قانونگذاری، بازمی‌گردد. بدین‌ترتیب، نقش اصلی نمایندگان را باید در تلاش برای بهبود «محیط حقوقی کسب‌وکار» جست‌وجو کرد. در این گزارش، تلاش شده راهکارهایی برای بهبود محیط حقوقی کسب‌وکار که بر عهده و در زمره اختیارات نمایندگان مجلس است، شرح داده شود. پیشنهاد این راهکارها، مبتنی بر مهم‌ترین معضلات این حوزه، به‌ویژه وجود انبوه قوانین و مقرراتی است که از نظر صاحبان کسب‌وکار و فعالان اقتصادی، دست‌وپاگیر و مخل
دانسته می‌شود. معضلات دیگر، برای نمونه عبارتند از: افزایش روزافزون حجم قوانین، عدم ثبات قوانین موجود به‌دلیل اصلاحات و الحاقیه‌های مکرر و ابهام در قوانین. در این نوشتار تلاش شده است با بهره‌گیری از تجارب نظام‌های تقنینی موفق، راهکارهایی برای بهبود محیط حقوقی کسب‌وکار ارائه شود. همچنین الزامات تقنینی برای بهبود محیط کسب‌وکار در این گزارش که با عنوان «الزامات تقنینی بهبود محیط حقوقی کسب‌وکار» از سوی «کمیسیون سرمایهگذاری اتاق ایران» تهیه شده، شرح داده شده است. دو راهبرد در توضیح این الزامات مورد توجه قرار گرفته است: نخست، راهبرد واکنشی که عبارتست از به‌انجام رساندن پروژه تدوین و تنقیح قوانین و مقررات. برای توضیح این راهبرد ابتدا مساله تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در ایران طرح شده است. سپس آسیب‌های عدم تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد توجه قرار گرفته است. در گام بعد، فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در ایران نقد و ارزیابی شده است و برای توجه‌دادن به آسیب‌های عدم تدوین و تنقیح، نظام حقوقی پولی و بانکی برای نمونه بررسی شده است. سپس تجربه کشور فرانسه در تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به اختصار توضیح داده
شده و در پایان، راهکار پیشنهادی به عنوان توصیه‌یی برای نمایندگان منتخب مجلس دهم بیان شده است.
در راهبرد پیشگیرانه، التزام قانونگذار به انجام رویه ارزیابی تاثیرات قانون (RIA) به عنوان راهکاری قابل توجه برای مواجهه پیشینی تبیین شده است. این رویه از این حیث پیشینی است که در حین تهیه پیش‌نویس لایحه یا طرح و در حین رسیدگی در کمیسیون‌ها و کمیته‌های تخصصی پارلمان انجام خواهد شد. در این قسمت ابتدا ارزیابی تاثیرات قانون تعریف شده است. سپس رویه ارزیابی تاثیرات قوانین و مقررات در کشورهای انگلستان، استرالیا، آلمان و امریکا به اختصار شده است. قسمت پایانی این گفتار به ابعاد ارزیابی تاثیرات قانون اختصاص داده شده است که عبارتند از: تدوین با کیفیت پیش‌نویس لایحه/ طرح، قانونگذاری کمتر اما با کیفیت بیشتر، بهره‌گیری از نظرات بخش خصوصی و اجرای موثرتر و دقیق‌تر قانون. در پایان نوشتار، راهکارهای پیشنهادی جمع‌بندی شده است.
فارغ از دسته‌بندی‌های موضوعی قوانین، یکی از محورهای عمده قوانین اقتصادی وضع‌شده در مجلس نهم، قوانین «حمایتی» در حوزه اقتصاد است. قانونگذار با این پیش‌فرض که تولید ملی نیازمند حمایت است و قانون نیز ابزاری موثر برای حمایت از تولید و سرمایهگذاری محسوب می‌شود، قوانینی را بطور خاص در این جهت به تصویب رسانده است؛ از جمله: «قانون حمایت از سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و تولید ملی و اصلاح قانون بودجه سال 1391 کل کشور» (مصوب 30/7/1391)، «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب 1/2/1394)، و «قانون حمایت از شرکت‌ها و موسسات دانش‌بنیان و تجاری‌سازی نوآوریها و اختراعات» (مصوب 30/8/1394) . سوالات مهم و اساسی در این ارتباط به این شرح قابل طرح است: آیا تصویب قوانین مذکور توانسته هدف قانونگذار ـ حمایت از تولید ـ را برآورده سازد؟ و آیا اساساً برای حمایت از تولید نیازی به تصویب قانون بوده و اکنون نیز چنین نیازی وجود دارد؟ سوال دیگر اینکه آیا عدم تحقق نظام تولید کارآمد و قابل اتکا در کشور در طول سال‌های گذشته، به‌دلیل عدم وجود قوانین است یا دلایل دیگری برای این ناکامی وجود دارد؟ و در آخر اینکه چنان‌که
بپذیریم قانون می‌تواند به شکل‌گیری نظام تولید مناسب و کارآمد کمک کند، آن قانون باید از چه ویژگی‌هایی برخوردار باشد؟
الزامات تقنینی برای بهبود محیط کسب‌وکار
نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران با مسائل و معضلاتی مواجه است که دیگر نظام‌های تقنینی نیز کم‌وبیش با آن مواجه بوده و تدابیری و راهکارهایی برای مواجهه و برون‌رفت از آن معضلات اندیشیده و به مرحله اجرا درآورده‌اند. در واقع الزامات تقنینی از معضلات تقنینی نشأت می‌گیرد. مهم‌ترین معضلات در حوزه قانون و قانونگذاری را می‌توان به شرح زیر برشمرد:
1) تعدد قوانین موجود (تورم قوانین)؛
2) گرایش و اقدام قانونگذاران به تصویب قوانین جدید (تورم قانونگذاری) بدون ملاحظه و ارزیابی لازم؛
3) عدم اجرای قوانین موجود و ناتوانی پارلمان در نظارت بر قوه مجریه به‌منظور اجرای صحیح قوانین (اثربخش نبودن یا عدم کارآیی قوانین.)
طبعاً هر یک از موارد سه‌گانه پیش‌گفته، دربردارنده انواع و اقسام معضلات هستند، اما شاید بتوان گفت مشکلات اصلی حوزه قانون و قانونگذاری در هر کشور، به‌نوعی به یکی از سه معضل گفته‌شده بازمی‌گردد.
در این نوشتار، راهبردهایی را برای کارآمدی بیشتر نظام قانونگذاری در جهت بهبود محیط کسب‌وکار، در دو نوع کلی راهبرد واکنشی و راهبرد پیشگیرانه تبیین خواهیم کرد. این دو مجموعه راهبرد، توسط گروهی از صاحب نظران در مقاله‌یی توضیح داده شده که به بررسی شیوه‌های اجرا شده در اتحادیه اروپا به‌منظور مهار رشد حجم قوانین پرداخته است؛ در راهبرد واکنشی، متون قانونی موجود بررسی شده و سپس، لغو، ادغام یا تنقیح می‌شوند. در واقع این راهبرد، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات (کدیفیکاسیون) است با بهره‌گیری از آن، به‌جای تعدد نامحدود قوانین، مجموعه قوانین (کد) محدود و مشخصی جمع‌آوری و منتشر می‌شوند. راهبرد دوم، راهبرد پیشگیرانه است که مستلزم شیوه‌ها و روش‌هایی برای جلوگیری از ازدیاد قوانین است. راهبرد پیش‌گفته، دربرگیرنده روش‌هایی مانند رسیدگی دقیق‌تر و کارشناسی‌شده به طرح‌ها و لوایح در دست بررسی در پارلمان و ارزیابی تاثیرات پیشنهادهای تقنینی است.
با استفاده از تقسیم‌بندی گفته شده، منظور از راهبردهای واکنشی در این نوشتار، راهبردهایی است که باید در مواجهه با وضع موجود اتخاذ شوند. در این بحث، نمایندگان منتخب این دوره در بدو ورود به مجلس با نظام قانونی‌ای مواجه خواهند شد که لبریز از قوانین اصلاحی و الحاقی و تفسیری و... است و همچنین با انبوهی از طرح‌ها و لوایح که مجلس پیشین (نهم) به فرصت تبدیل آنها را به قانون دست نیافته است. از همه اینها مهم‌تر، نظام قانونی موجود، متشکل از قوانینی است که متاسفانه همچنان تدوین و تنقیح نشده‌اند. آنچه در این نوشتار بر آن تاکید می‌شود، این است که مهم‌ترین و فوری‌ترین راهبرد واکنشی به این وضعیت نامطلوب، در دستور کار قرار دادن تدابیری برای اجرایی‌شدن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در کشور است.
اما آنچه در این نوشتار از راهبرد «پیشگیرانه» مراد می‌شود، به‌معنای تدابیری است که باید برای پیشگیری از بغرنج‌شدن بیشتر اوضاع در حوزه قانونگذاری اندیشیده و اجرا شود. به عبارت دقیق‌تر، مجموعه‌یی از تدابیر سلبی و ایجابی باید مد نظر قوه مقننه قرار گیرد که در نتیجه آنها:
اولاً، تا به‌انجام رسیدن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین، قانونگذاری در حداقلی‌ترین شکل ممکن انجام شود تا دست‌کم بر تعداد قوانین جاری و احیاناً هم‌پوشان و متعارض اضافه نشود؛
ثانیاً، پیش از تصویب هر قانون، ملاحظات کارشناسی دقیق صورت گیرد؛ بدین‌ترتیب که ارزیابی تاثیرات هر قانون (RIA) (هم به‌نحو پیشینی و هم به‌نحو پسینی) انجام شود و نتیجه ارزیابی‌ها، در مقدمه توجیهی هر لایحه یا طرح قید شود؛
ثالثاً، پیش‌نویس لوایح و طرح‌های ارائه‌شده، با کیفیت بیشتری تهیه شوند؛
رابعاً، اجرای قوانین با دقت و همت بیشتری پیگیری شود.
به‌نظر می‌رسد همه آنچه به عنوان نتایج مطلوب اتخاذ راهبرد پیشگیرانه ذکر شده است، می‌تواند با التزام قانونگذار به انجام رویه ارزیابی تاثیرات قانون (RIA) به‌ترتیبی که توضیح داده خواهد شد، حاصل شود. با توجه به توضیحات پیش‌گفته، در ادامه ابتدا به ضرورت اتمام پروژه تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به‌مثابه راهبرد واکنشی مجلس دهم به‌منظور بهبود محیط حقوقی کسب‌وکار خواهیم پرداخت.
پروژه به انجام رساندن قوانین و مقررات
قوانین و مقررات دست‌وپاگیر همواره در اظهارنظرهای سیاست‌گذاران و فعالان بخش خصوصی در زمره مهم‌ترین موانع در گسترش تولید ملی و توسعه اقتصادی شمرده می‌شود؛ برای نمونه، یکی از صاحب‌نظران، یکی از موانع کسب‌وکار را قوانین و مقررات زیاد می‌داند؛ وی تصریح می‌کند: «به عنوان اصل اول باید از تورم در مقررات پرهیز کرد چرا که ما دچار تورم در مقررات هستیم. ما دقیقاً نمی‌دانیم در کشور ما تا چه اندازه قوانین و مقررات در قالب بخشنامه و دستورالعمل صادر می‌شود. به عنوان نمونه در طول 20سال گذشته تنها در سازمان امور مالیاتی 2720 بخشنامه یعنی بیش از 140 بخشنامه در هر سال صادر شده است. اگر این تعداد بخشنامه را در تعداد سازمان‌هایی که بخشنامه صادر می‌کنند ضرب کنیم تعداد زیادی بخشنامه و دستورالعمل در طول سال خواهد شد.»
در اظهارنظر یکی از مسوولان تدوین و تنقیح (معاون حقوقی رییس‌جمهور)، چنین آمده است: «امروزه حدود 11هزار قانون در کشور وجود دارد که جمعیت هشتاد میلیون نفری ایران نمی‌دانند با این همه قانون چگونه باید برخورد کنند. از سال 1285 هجری شمسی این 11هزار قانون به مرور زمان از سوی مجلس تصویب شد و هم‌اکنون نیز 10 مرجع وضع قانون [و مقررات] در کشور داریم ضمن اینکه ده‌ها مرجع وضع مقررات اصلی و صدها مرجع وضع مقررات فرعی داریم که هر روز نیز تمام اینها از جمله خود ما در هیات وزیران به این مجموعه قوانین و مقررات اضافه می‌کنیم.»
نمایندگان مجلس نیز از وضعیت قانونگذاری و حجم قوانین به‌شدت انتقاد کرده‌اند. برای نمونه یکی از نمایندگان چنین می‌نویسد: «هر هفته حجم وسیعی از طرح‌ها و لوایح در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد که تقریباً هیچ انضباط قابل دفاعی از نظر فوریتی، عادی، ضروری، لزوم و... در آنها وجود ندارد. مجلس به ماشین تولید قوانین بعضاً بی‌خاصیت تبدیل شده است...» نماینده دیگری در اظهاراتی مشابه تصریح می‌کند: «... طرح یک فوریتی و دو‌فوریتی یک استثناء است. اما این موضوع در مجلس تبدیل به یک قاعده شده است... در حال حاضر، مجلس تبدیل به یک ماشین تصویب قانون شده است و کمتر به‌دنبال وظیفه نظارتی خود است.» شواهد متعدد دیگری از وضعیت آشفته نظام قانونی ما قابل ذکر است که در ادامه به چند مورد از آنها اشاره می‌کنیم:
ـ در حوزه تامین اجتماعی، قانون اصلی، «قانون تامین اجتماعی» (مصوب 3/4/1354) که بعد از انقلاب، در معرض اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های پرشماری قرار گرفته است. چنان‌که از مرور اجمالی اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های قانون تامین اجتماعی بر می‌آید، این قانون پس از انقلاب، به‌موجب 13 قانون موادی از آن اصلاح شده یا موادی به آن الحاق شده است. برای نمونه در تاریخ 30/12/1379، قانونی با عنوان «قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون اصلاح مواد (72) قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده (76) مصوب 1371» به تصویب رسید. تنها مروری بر عنوان قانون مذکور، بیانگر اصلاحیه‌ها و الحاقیه‌های متعدد به قانون مورد بحث است. علاوه بر این، نکته تاسف‌بار اینکه تنها به فاصله 44 روز، قانون تامین اجتماعی در معرض یک اصلاح و یک الحاق قرار گرفته است. در چنین وضعیتی، کارشناسان حقوقی نیز از آنجا که این قانون تدوین و تنقیح نشده است، باید برای یافتن حکم مورد نظر، انبوهی از مفاد قانونی را جست‌وجو کنند و معلوم نیست توفیقی در اطلاع از آخرین مفاد قانونی معتبر به دست آورند یا خیر. در این وضعیت، شهروندانی که تخصصی در زمینه حقوقی ندارد، به‌شدت
با بلاتکلیفی و سرگردانی ناشی از عدم اطلاع از مفاد قانونی معتبر مواجه خواهند بود.
ـ 27 قانون اصلاحی، الحاقی و استفساریه راجع به قانون مالیات‌های مستقیم در پس از انقلاب و صرفاً توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. با این حال، اخیراً «قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم» (مصوب 31/4/1394) به تصویب رسید و در قالب 60 بند، بسیاری از مفاد قانونی مربوط به قانون مالیات‌های مستقیم را دستخوش تغییر ساخت.
ـ بین سال‌های 1390 و 1391، حوزه ارزی به‌دلایل مختلف، به‌ویژه تحریم‌ها، دستخوش نوسان قابل‌توجهی شد. در این شرایط بانک مرکزی از فروردین‌ماه 1390 لغایت 17 مهرماه 1391 در حدود 70 مورد اقدام به سیاست‌گذاری یا اقدام در حوزه ارزی نمود که حدود 51 مورد آن مربوط به صدور بخشنامه، دستورالعمل، تمهیدات سیاستی و اتخاذ تصمیم در حوزه اختیارات این بانک بود.
آسیب‌های عدم تدوین قوانین و مقررات
تورم قوانین در نظام‌های قانونگذاری، نه تنها آسیبی برای قانونگذاری کشور ما، بلکه معضلی برای اغلب نظام‌های تقنینی است. آسیب تورم قوانین (یا تورم قانونگذاری) به موقعیت بیمارگونه‌یی تعریف شده است که از یک غده بیش‌فعال نشأت می‌گیرد. بیش‌فعالی در قانونگذار چنان وضعیتی را به وجود می‌آورد که قوانینی که هدف از آنها باید راهنمایی اعمال شهروندان باشد، به نتیجه‌یی معکوس منجر می‌شوند، به‌گونه‌یی که دولت و شهروندان خود را غرق در قوانین می‌بینند. در این وضعیت، قوانین مختلف شرایطی را برای شهروند به وجود می‌آورند که آنها را به سردرگمی شدید مبتلا می‌سازند.
آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعه‌یافته شده، آن است که قوانین و مقررات به‌جای آنکه در خدمت کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی و تسهیل گردش کار آنان باشند، تبدیل به موانعی پیش روی آنان شده است. چنان‌که در یکی از گزارش‌های سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) تصریح شده است: «... مقرراتگذاری‌‌های اداری مانع بروز نوآوریها یا باعث ایجاد موانع غیرضروری در مسیر تجارت، سرمایهگذاری و کارآیی اقتصادی شده و حتی تهدیدی بر مشروعیت مقررات محسوب می‌شوند.» حجم انبوه قوانین و مقررات، ویژگی‌های اساسی نظام حقوقی، یعنی وضوح یا شفافیت و قابلیت دسترسی (یا قابلیت فهم و درک) را مخدوش می‌کند. مادامی که قوانین و مقررات به‌نحو مقتضی منتشر نشوند، امکان دسترسی همگان به آنها وجود ندارد. این انتشار با هدف تحقق «قطعیت حقوقی» و متعاقباً پیش‌بینی‌پذیر کردن اوضاع و احوال سیاسی، اجتماعی و اقتصادی صورت می‌گیرد. چگونه می‌توان از فعالان اقتصادی اطلاع از قانون و متعاقباً تبعیت از قانون را انتظار داشت؟ لازمه اطلاع همگان از مقررات و در گام بعد، تبعیت از آنها، وجود نظام حقوقی قابل فهم و در دسترس است.
ادامه را در صفحه 9 بخوانید
