انضباط مالی دولت و بانک‌ها شرط موفقیت افزایش سرمایه است
گروه بانک و بیمه محسن شمشیری
طی چند سال گذشته و از ابتدای روی کار آمدن دولت یازدهم موضوع افزایش سرمایه بانک‌ها متناسب با شرایط اقتصادی کشور از سوی کارشناسان و بانکداران مورد تاکید قرار گرفته است اما مشکلات بسیاری مانند بدهی‌های دولت به نظام بانکی، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و کمبود منابع مالی مانع این مهم شد به تازگی هم بحث افزایش سرمایه بانک‌ها از محل بخشش وجه التزام و بودجه دولتی مطرح شده که مشخص نیست بتواند در این شرایط اثرات موثری بر عملکرد بانک‌ها داشته باشد.
افزایش سرمایه بانک‌ها از محل‌های مناسب هر چند ممکن است در کوتاه‌مدت حرکت مثبتی در بانک‌های دولتی ایجاد کند ولی رویه بانک‌ها در مدیریت نامطلوب اعتباری و وجود امکان اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی در کنار بی‌انضباطی مالی دولت و تکالیف به بانک‌های دولتی موجب از بین رفتن آثار مثبت افزایش سرمایه بانک‌ها می‌شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش تحلیلی از افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در لایحه بودجه 96 نتیجه گرفته غیر از دو بانک توسعه صادرات و صنعت و معدن که سهم کمی از دارایی‌های کل بانک‌های دولتی را دارند، سایر بانک‌های دولتی از نظر کفایت سرمایه در وضعیت نامطلوبی قرار دارند .
بدهی بانک‌های ملی، سپه و کشاورزی به بانک مرکزی از بابت سود و وجه التزام خطوط اعتباری، قراردادها و اضافه برداشت‌ها مناسبت نیست. مجموع کل بدهی‌ها بابت سود قراردادها، وجه التزام و اضافه برداشت‌ها برای این 3بانک تا پایان سال 1394 بالغ بر 8600 میلیارد تومان است که به 10هزار و 500 میلیارد تومان در پایان مهر ماه 1395 رسیده و رشد 22درصدی را نشان می‌دهد.
منشا بخش قابل توجهی از خطوط اعتباری، اضافه برداشت‌های پیشین بانک‌هاست که بانک مرکزی برای کنترل نرخ سود بین بانکی و کاهش التهاب بازار در جذب سپرده، اقدام به تبدیل اضافه برداشت‌ها به خطوط اعتباری کرده است.
بر این اساس این پرسش وجود دارد که آیا افزایش سرمایه بانک‌ها از محل بخشش وجه التزام و بودجه می‌تواند در این شرایط اثرات موثری بر عملکرد بانک‌ها داشته باشد؟
به دنبال طرح موضوع افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در تبصره 17قانون بودجه کل کشور در سال 96 مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی موضوع پرداخته و با طرح ایرادهایی نسبت به بند «ب» و «ج» این تبصره و نوع افزایش سرمایه بانک‌ها خواستار اصلاح این روش و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از طریق اصلاح ساختار بانک‌ها و روش‌های دیگر شده است.
این گزارش نتیجه گرفته با وجود آنکه سرمایه بانک می‌تواند به عنوان ضربه‌گیر عمل کند اما روند3سال اخیر نشان می‌دهد که ضربه‌گیر بانک‌های کشور اضافه برداشت از بانک مرکزی و تبدیل آن به خط اعتباری است و نه سرمایه بانک.
تکرار روش‌های قبلی
در لایحه بودجه سال 96 نیز مانند برخی قوانین سال‌های گذشته روش‌های غیرمتعارفی برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی پیش‌بینی و پیشنهاد شده است.
با توجه به بررسی ابعاد مختلف بندهای ب و ج تبصره 17 لایحه بودجه سال 96 کل کشور و اشکال و ایراد مطرح شده مانند عدم شفافیت در عملکرد مصوبات قانونی گذشته در کنار عدم شفافیت منابع پیش‌بینی شده در این تبصره باید توجه داشت که در بند ب؛ به عدم بهبود وضعیت بانک‌ها با وجود مصوبات متعدد در زمینه افزایش سرمایه بانک‌ها منجر می‌شود و افزایش سرمایه از طریق بخشش بدهی بانک‌های مزبور به بانک مرکزی موجب ایجاد بی‌انضباطی، تشویق بانک‌های دارای سوءمدیریت و برداشت از منابع بانک مرکزی خواهد شد.
همچنین بند ج افزایش سرمایه از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و مالی را مورد توجه قرار داده که هر یک دارای مصارف مشخص در جداول بودجه هستند.
پیشنهاد حذف بند «ب»
بر این اساس پیشنهاد شده که بند ب تبصره 17 لایحه بودجه 1396 حذف شود. قبل از تصویب هر مصوبه در زمینه کمک به سرمایه بانک‌ها، برنامه اصلاح ساختار بانکداری باید اعلام و اجرایی شود تا منجر به رشد بهره‌وری، تقویت بنیه مالی و شفاف‌سازی بانک‌های مزبور شود. در غیر این صورت هر کمکی به مفهوم حیف و میل کردن اموال بیت‌المال بوده و مغایر با بندهای 9و 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.
بند 9 بر اصلاح و تقویت همه جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی و بند 19بر شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی، تجاری، ارزی و... تاکید دارد.
بند «ج» از محل تملک دارایی سرمایه‌ای
بند ج تبصره 17 نیز صرفا از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی و با تعیین ردیف مشخص در جداول بودجه، میزان افزایش سرمایه و سهم هر یک از بانک‌ها در این افزایش سرمایه مناسب است. به نحوی که ارقام افزایش سرمایه بانک‌ها به صورت شفاف در جداول بودجه ذکر و مشخص شود با کسر از کدام ردیف یا طرح عمرانی، افزایش سرمایه صورت خواهد پذیرفت.
افزایش سرمایه از محل مالیات و سهم دولت
باید رویه مشخص و استانداردی برای افزایش سالانه سرمایه بانک‌های دولتی طراحی شود تا از روش‌های غیرمتعارف و بعضا صوری در قوانین مختلف و پراکنده پرهیز شود. یک راه پیشنهادی این است که افزایش سرمایه از محل سود ویژه و مالیات پرداختی بانک‌های دولتی صورت پذیرد.
با توجه به وضعیت موجود، برخی پیشنهادهای تکمیلی را نیز می‌توان برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی ارائه کرد که یک راه‌حل می‌تواند اینگونه باشد که دولت مجاز است پس از افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از محل فروش دارایی‌های موضوع ماده 16قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور و انتشار گزارش عملکرد افزایش سرمایه بانک‌ها به موجب تبصره‌های 19و 35 قانون بودجه سال 95 کل کشور و اصلاحات بعدی آن، مالیات و سهم خود از سود ویژه بانک‌های ملی، سپه و کشاورزی در سال 95 را پس از واریز به خزانه به حساب افزایش سرمایه دولت در این بانک‌ها منظور کند.
کفایت سرمایه
سرمایه بانک‌های دولتی در سال‌های اخیر با وضعیت نامناسبی روبه‌رو شده که نسبت پایین‌تر از حد استاندارد کفایت سرمایه بانک‌های مذکور گویای این وضعیت است، به‌همین دلیل در تبصره 17 لایحه بودجه سال 96 و بندهای ب و ج این تبصره پیشنهادهایی برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی ارائه شده است.
طبق بند ب، سرمایه بانک‌های ملی، سپه و کشاورزی را حداکثر تا 5هزار میلیارد تومان از محل حساب‌های پرداختنی آنها به بانک مرکزی بابت سود و وجه التزام مربوط به اضافه برداشت و خطوط اعتباری دریافتی که تاکنون در دفاتر بانک مرکزی به حساب درآمد منظور نشده است، افزایش دهد. بانک مرکزی همزمان و پس از تایید اقلام مذکور نسبت به کاهش و اصلاح حساب‌ها در دفاتر خود اقدام کند. سهم بانک‌ها با توافق وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین خواهد شد.
براساس بند ج، در سال 1396 به دولت اجازه داده می‌شود حداکثر تا 10هزار میلیارد تومان از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی، تملک دارایی‌های مالی و ردیف‌های متفرقه این قانون را به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی متناسب با نیازهای بانک‌های مذکور در جهت تطبیق با استانداردهای بین‌المللی اختصاص دهد. آیین‌نامه اجرایی این بند به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد.
وضعیت سرمایه و بدهی بانک‌ها
وضعیت بانک‌های ملی، سپه، کشاورزی و پست‌بانک که در کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه اضافه شده است باید بررسی و مشخص شود.
اموال غیرمنقولی که بهره‌بردار آن وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است با رعایت قوانین موضوعه کشور تا سقف یک‌هزار میلیارد تومان به فروش رسانده و درآمد حاصله را به افزایش سرمایه سهم دولت در پست‌بانک ایران منظور کند.
همچنین افزایش سرمایه بانک توسعه تعاون از سال اول برنامه از محل فروش اموال مازاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سود سالانه و مطالبات بانک مرکزی به حساب افزایش سرمایه دولت در بانک انجام خواهد شد.
وضعیت بدهی و حقوق صاحبان سهام بانک‌های تجارت، سپه و ملی از نظر شاخص‌های ترازنامه‌یی و سلامت بانکی در سال‌های اخیر در وضعیت نامطلوبی قرار داشته‌اند. این مساله معلول بسیاری از عوامل نظیر ساختار نامناسب و غیرمنطبق با اصول و ضوابط حاکمیت شرکتی در این بانک‌ها و نگرش غیرصحیح دولت به بانک‌های دولتی است که موجب شده وضعیت اغلب بانک‌های دولتی از وضعیت مطلوب و استاندارد فاصله زیادی بگیرد.
انتقاد از بخشش وجه التزام
در چند سال گذشته نیز در برخی قوانین مانند قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، قانون بودجه سال 1395 و اصلاحات بعدی آن، منابعی به همین منظور پیش‌بینی شده است.
بند ب تبصره 17 درصدد این است که سود و وجه التزام خطوط اعتباری و اضافه برداشت‌های بانک‌های کشاورزی، سپه و ملی از بانک مرکزی را بخشیده و به حساب افزایش سرمایه دولت در این بانک‌ها منظور کند.
ایراد‌های بند ج
بند ج نیز پیشنهاد افزایش سرمایه بانک‌های دولتی را تا سقف معین شده از برخی ردیف‌های بودجه‌یی داده است. هرچند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در شرایط کنونی ضرورت دارد ولی روش‌های ذکر شده در بندهای فوق، دارای ایراد متعددی است که ازجمله فقدان گزارش عملکرد قوانین مشابه تصویب شده در سال‌های اخیر ازجمله تبصره 19 و 35 قانون بودجه 95 است.
همچنین آثار سوء بخشش تخلفات بانک‌ها در اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی، عدم شفافیت ابعاد مختلف افزایش سرمایه و مغایرت با اصول بودجه‌ریزی، از دیگر ایراد این بندهاست.
اعطای جایزه به متخلف نیز باعث ایجاد تسلط سیاست مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی می‌شود و استفاده غیرمستقیم دولت از منابع بانک مرکزی محسوب می‌شود.
