جایگزینی قیمت‌های تضمینی به جای خرید تضمینی می‌تواند از بار هزینه‌های دولت بکاهد اما اثر آن بر معیشت کشاورزان نامشخص است
سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی که هدف از آن کمک به تولیدکننده محصولات کشاورزی در عین حفظ امنیت غذایی جامعه است، حدود دو دهه است که در ایران اجرا می‌شود و افزون بر مشکلات اجرایی خود، گاهی محل انتقاد و انکار هم بوده است. برخی نظریه پردازان جریان اصلی اقتصاد معتقدند هرگونه مداخله دولت در جریان دادوستد اقتصادی، با فساد و کاهش بهره‌وری همراه است و هر چند نمی‌توان منکر نقش نظارتی دولت‌ها در بازار شد، باید برای کاهش حضور آنها در آن فکری کرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به موضوع تغییر سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی به سیاست برقراری قیمت تضمینی پرداخته است. در این گزارش، نویسندگان ضمن دفاع از این جایگزینی، نوشته‌اند که هنوز هم نمی‌توان به دقت گفت که آیا سیاست قیمت‌های تضمینی برای محصولات کشاورزی، می‌تواند به تقویت تولیدکنندگان محصولات کشاورزی بینجامد یا نه.
سیاست‌های کشاورزی در سطح جهان به سمت استفاده حداقلی از سیاست‌های مداخله‌یی و حمایت از تولیدکننده به جای تولید متحول شده است. بنابراین در ایران نیز سرانجام با توجه به فشارهای هزینه بودجه‌یی، هزینه‌های تبعی و مشکلات اجرایی، سیاست قیمت تضمینی جایگزین خرید تضمینی شده است. با این همه، بررسی آثار هزینه‌یی و رفاهی سیاست خرید تضمینی گندم نشان می‌دهد حدود 23درصد هزینه بودجه‌یی دولت برای اجرای ترکیبی سیاست خرید تضمینی و یارانه مصرف‌کننده به تولیدکننده کشاورزی منتقل می‌شود، ولی افزایش رفاه تولیدکننده کشاورزی از این مقدار کمتر است. از کل هزینه واقعی دولت برای اجرای ترکیبی این دو سیاست حدود 18درصد به شکل هزینه تبعی و رفاه از دست رفته، از دسترس خارج می‌شود. بررسی تجربه اجرای سیاست قیمت تضمینی نیز نشان می‌دهد، شیوه اجرای این سیاست با چالش‌های عمده‌یی روبه‌رو است و هزینه دولت با این شیوه اجرا، افزایش یافته است. شرکت پشتیبانی امور دام به عرضه‌کننده انحصاری تبدیل شده و در سمت تقاضا نیز مشکلات جدی وجود دارد و تنها 35درصد جو عرضه شده متقاضی داشته است. ضمن اینکه این شیوه اجرا ضمن تحریک کشاورزان برای عرضه تولیدات جهت
خودمصرفی به بورس، کشاورزانی را که مایل و قادر به عرضه در بورس نباشند از دریافت جبرانی محروم می‌کند و در ضمن تبعیض‌آمیز بودن، در تعارض با هدف ابزار حمایتی است. برای رفع چالش‌های ابزارهای خرید و قیمت تضمینی برای کوتاه‌مدت، ابزار وام بازاریابی و برای بلندمدت تغییر نگرش به حمایت از کشاورزی و استفاده از ابزارهای بازارگرا و کشاورزمحور، مانند پرداخت مستقیم مستقل از محصول پیشنهاد می‌شود.
سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی که مشتمل بر یک ماده واحده و سه تبصره در سال1368 به تصویب رسید تاکنون چند بار اصلاح شده است. این قانون اگرچه در مورد محصول استراتژیکی مانند گندم در سطح مناسبی اجرایی شده است، اما برای سایر محصولات مشمول این قانون، قیمت تضمینی در سطحی تعیین شده است که انگیزهای برای فروش کشاورزان به دولت ایجاد نکرده است. با وجود این در سال1389 در ماده 33 قانون افزایش بهره‌وری پیش‌بینی شد که سیاست قیمت تضمینی نیز در کنار سیاست خرید تضمینی برای حمایت از محصولات کشاورزی اجرایی شود. بر حسب تصادف چنین قانونی در دوره‌یی که قیمت‌های جهانی در حال کاهش هستند اجرایی شد. افت زیاد قیمت‌های جهانی باعث شد، قیمت‌های تضمینی بالاتر از قیمت بازار قرار گرفته و بودجه لازم برای پرداخت جبرانی به کشاورزان، افزایش یابد. دولت برای اجرایی کردن قانون قیمت تضمینی بستر بورس کالا را برای کشف قیمت برگزید و به دو تجربه یکی تا حدودی موفق (عرضه ذرت در خوزستان) و دیگری ناموفق (عرضه جو در کرمانشاه) در سال1394 تصمیم به اجرای سیاست برای کل تولید جو و ذرت در سال1395 گرفت. انتخاب بستر بورس کالا برای اجرای سیاست اگرچه از این منظر که
به توسعه یکی از نهادهای توسعه یافته بازار کمک خواهد کرد، اما در نبود زیرساخت‌ها و عدم تطابق ساختارهای تولید و تقاضای نهاده‌های دامی، چالش‌های زیادی به همراه دارد. از جنبه نظری کشف قیمت در اجرای سیاست قیمت تضمینی باید در بازار رقابت کامل انجام شود، اما در بستر بورس کالا به دلایل برشمرده امکان ایجاد بازار رقابتی وجود ندارد و قیمت تعیین شده نماینده قیمت بازار نخواهد بود. در گزارش حاضر، روندها و آثار اجرای سیاست خرید تضمینی، اندازه‌گیری آثار اجرای سیاست خرید و قیمت تضمینی، بررسی چالش‌های اجرای این دو سیاست و ارائه راهکارها و ابزارهای جایگزین برای اصلاح روش اجرا و تنوع بخشی به سیاست‌ها بررسی می‌شود.
مشکلات مدل قیمت تضمینی
خرید تضمینی برخی محصولات در ایران مشکلاتی داشته است که علامت سوال بزرگی را در مقابل این سیاست قرار داده. نخست این سیاست برای دولت بسیار گران تمام می‌شود و همه ساله باید برای خرید تضمینی محصولات متنوعی، از گندم و جو گرفته تا سیب‌زمینی و پنبه، هزینه‌های گزافی صورت بگیرد. از طرف دیگر، مشابه اتفاقی که در سال گذشته در مورد خرید تضمینی شیر رخ داد، طرف تقاضا نمی‌تواند تمامی محصولات خریداری شده توسط دولت را خریداری کند و این محصول روی دست دولت می‌ماند. در این هنگام است که دولت باز هم ناچار است به ابزار یارانه‌های متوسل شود تا محصول (به‌عنوان مثال شیر) را به صنایع تبدیلی بدهد و آنها آن را برای عرضه در بازارهای خارجی آماده کنند و مشخص است که با این همه هزینه در زنجیره تولید یک محصول، نمی‌توان آن را در بازارهای جهانی به قیمت رقابتی ارائه داد.
از جنبه عملی و اجرایی، برای اجرای خرید تضمینی دولت ناچار است در ابتدا کل عرضه محصول را خریداری کند که چنین الزامی هزینه بالایی به دولت تحمیل می‌کند و سطح تعدیل آن به قیمت فروش مجدد محصول وابسته است. برای مثال در سال 1394 دولت برای خرید حدود 8میلیون تن گندم رقمی حدود 9800میلیارد تومان بودجه تصویب و تخصیص داد. جایگزینی این سیاست با سیاست قیمت تضمینی ضمن کاهش هزینه انبارداری نیاز بودجه‌یی اجرای آن را به‌شدت کاهش می‌دهد. برای اجرای سیاست قیمت تضمینی گندم در سال 1394 نیاز به مبلغی حدود 23080میلیارد ریال (23درصد بودجه مصوب و هزینه شده) بود.
افزون بر این، در حالی که حدود 25درصد بودجه مصوب دولت به عنوان یارانه به تولیدکنندگان کشاورزی پرداخت می‌شود، تلقی عمومی بر این است که هرساله دولت مبالغ زیادی برای حمایت از تولیدکننده کشاورزی پرداخت می‌کند. از این منظر انتقال از سیاست خرید به سیاست قیمت تضمینی هزینه‌های یارانه‌یی بخش کشاورزی در دیدگاه عمومی را اصلاح می‌کند. از طرفی، هر دو سیاست خرید تضمینی و قیمت تضمینی چالش فروش محصول وارداتی با قیمت تضمینی به دولت را به همراه دارند. البته در سیاست قیمت تضمینی این چالش جدی‌تر است و ممکن است محصول داخلی یا وارداتی به دفعات به دولت فروخته شود. برای رفع چنین چالش‌هایی دولت به‌طور معمول اقدام به وضع سیاست‌های تجاری و برنامه‌ریزی برای اطلاع از مقدار تولید داخلی هریک از بهره‌برداران کشاورزی می‌کند. از این‌رو به هر میزان که دولت در تعیین سیاست‌های هماهنگ و موثر تجاری و گردآوری و اطلاع از وضعیت تولید به تفکیک بهره‌برداران ناموفق عمل کند، هزینه بودجه اجرای سیاست‌ها افزایش می‌یابد.
چه کسانی دولت را دور می‌زنند؟
در اجرای سیاست خرید تضمینی، بخش عمده‌یی از چالش‌های چنین سیاستی به‌واسطه اجرای ترکیبی این سیاست با تحویل یارانه‌یی گندم به کارخانه‌های آردسازی مخفی مانده است. مشکل اجرایی چنین سیاستی ذخیره‌سازی و فروش مجدد محصول خریداری شده در بازار است. اجرای چنین سیاستی در مورد سایر محصولات، دولت را با چالش فروش حجم عمده‌یی از کالا در بازارهای داخلی و جهانی روبه‌رو می‌کند که تجربه خرید تضمینی شیر، نشان داد دولت در چنین زمینه‌یی ناموفق است. یکی دیگر از مشکلات اجرای سیاست قیمت تضمینی کشف قیمت‌های بازار است. برای تعیین قیمت بازار دولت بستر بورس کالا را انتخاب کرده است. عدم تطابق و ناآشنایی ساختار تولید و تولیدکنندگان کشاورزی با اجرای سیاست در بستر بورس کالا، ضرورت عرضه و تقاضا در حجم بالا در بستر بورس، پراکندگی و کوچک بودن اراضی کشاورزی و حجم اندک تولید بخش عمده‌یی از تولیدکنندگان از یکسو و عدم ساماندهی و ورود تشکل‌ها، تعاونی‌ها و انجمن‌های صنفی تولیدات دامی ازسوی دیگر چالش‌های عمده‌یی در اجرای سیاست ایجاد کرده است. طبق آمار و اطلاعات مرکز آمار ایران 95درصد بهره‌برداری‌های کشاورزی ایران مساحتی کمتر از 20هکتار دارند. اگر
همین نسبت در تولید جو نیز در نظر گرفته شود با توجه به میانگین موزون عملکرد 2/2 تنی برای جو آبی و دیم در کشور، 32درصد تولیدکنندگان جو تولیدی کمتر از
2/2 تن، 40درصد تولیدی در حدود 5/5تن و 23درصد تولیدی در حدود 5/27تن خواهند داشت. درواقع بیش از 70درصد بهره‌برداران کشاورزی در سطح خودمصرفی یا عرضه در بازارهای محلی تولید دارند. الزام اجرای سیاست قیمت تضمینی با چنین ساختار تولیدی در بستر بورس کالا و عرضه در حجم‌های بالا، هزینه‌های جابه‌جایی و نگهداری محصول را به‌شدت افزایش می‌دهد و در نبود تشکل‌های قوی تولیدی و بازاریابی متشکل از تولیدکنندگان، ورود دولت و شرکت‌های دولتی را برای ساماندهی عرضه محصول ضروری می‌کند.
اما این همه چالش چنین سیاستی نیست. آمارهای 4ماهه منتهی به مردادماه بورس کالا نشان می‌دهد حدود 04/1میلیون تن جو در قالب ماده 33 قانون افزایش بهره‌وری به بازار عرضه شده است که با توجه به نبود متقاضی و عدم معامله و تکرار عرضه به دفعات، حجم اسمی عرضه به 18/2میلیون تن جو رسیده است. با توجه به ساختارهای موجود، تنها برای 410هزار تن آن تقاضا وجود داشته و سرانجام 360هزار تن آن معامله شده است. درواقع کمتر از 35درصد جو عرضه شده به بورس کالا به قیمت متوسط 7021ریال به ازای هر کیلوگرم معامله شده است. در شرایطی که یکی از مزیت‌های انتقال از سیاست خرید تضمینی به سیاست قیمت تضمینی انجام معامله و کشف قیمت در بستر بازار رقابت کامل است، به دلیل نبود زیرساختارها و بسترهای لازم در سمت عرضه و تقاضا، چنین بازاری درواقع شکل نگرفته است. در سمت عرضه به خاطر کوچکی مزارع و حجم کم تولید و نبود تشکل‌های قوی، شرکت پشتیبانی امور دام به عنوان مباشر، مسوولیت گردآوری، تجمیع و عرضه کالا به بورس را عهده‌دار شده است. درواقع سمت عرضه از حالت رقابتی به انحصار کامل تبدیل شده است و یک شرکت به تنها عرضه‌کننده بازار تبدیل شده است. در سمت تقاضا نیز
مشکلاتی مشابه سمت عرضه وجود دارد و حجم کم تقاضای مصرف‌کنندگان و نبود یا عدم مشارکت تشکل‌های تولیدی در فرآیند خرید، سطح تقاضا در بورس را به حداقل رسانده است که درنهایت ممکن است منجر به ورود نهادهای شبه دولتی برای ایجاد تقاضای موثر در بورس شود. نبود متقاضی برای کالای عرضه شده در بورس به انباشت کالا در انبارها، افزایش هزینه انبارداری و ضایعات محصول منجر می‌شود. همچنین افزایش دوره ماندگاری محصول فشار را بر عرضه‌کننده (شرکت پشتیبانی امور دام) برای کاهش قیمت، افزایش می‌دهد. مشکلات مذکور در عرضه محصولی مانند جو در بستر بورس کالا باعث شده است میانگین قیمت عرضه این کالا در بورس در 4ماهه منتهی به مردادماه 7021ریال به ازای کیلوگرم باشد، در حالی که میانگین قیمت بازاری این محصول در سه ماهه اول سال 8400ریال به ازای هر کیلوگرم است. درواقع نبود رقابت در عرضه کالا در بستر بورس کالا به افت قیمت کشف شده و افزایش هزینه‌های بودجه‌یی دولت منجر شده است. بودجه دولت برای خرید ذرت و جو در قیمت‌های بازار 14290میلیارد ریال است، اما کشف نامناسب قیمت در بستر بورس کالا در صورت معامله کل تولید ذرت و جو، بودجه دولت را به 18040میلیارد
تومان افزایش می‌دهد.
اجرای سیاست قیمت تضمینی در بستر بورس و منوط کردن پرداخت جبرانی به عرضه کالا در بورس کالا، اگرچه برای تقویت بورس به عنوان بستری شفاف برای معامله صورت گرفته است، اما در عمل مشکلات و چالش‌هایی به دنبال دارد. نخست اینکه با توجه به شکاف قابل توجه قیمت بازار و قیمت تضمینی چنین سیاستی، کشاورزانی را که به قصد خودمصرفی تولید داشته‌اند تحریک به ورود به بازار برای بهره‌مندی از شکاف قیمتی خواهد کرد و در نتیجه هزینه‌های تبعی (حمل و انبارداری) غیرقابل اجتناب دولت، افزایش می‌یابد. دوم اینکه چنین مکانیسمی کشاورزان خرد که به هر دلیلی قادر یا مایل به عرضه در بورس کالا نیستند را از دریافت پرداخت جبرانی محروم می‌کند و ضمن تبعیض آمیز بودن، با هدف اصلی سیاست که حمایت از کشاورزان است در تعارض است.
عدم پیوستگی مکانی و زمانی بازارها و وجود قیمت‌های مختلف ممکن است جابه‌جایی کالای مشمول بین مناطق را اقتصادی کند و در چنین شرایطی امکان فروش چندباره کالا برای دریافت مابه التفاوت قیمت کالا با قیمت تضمینی را افزایش می‌دهد. در چنین شرایطی وضع محدودیت‌های مکانی، زمانی و مقداری بر کالای قابل عرضه برای هر کشاورز ضرورت دارد. هر دو سیاست خرید تضمینی و قیمت تضمینی ارتباط کشاورز را با سیگنال‌های بازار قطع می‌کنند و مشکل عرضه مازاد و رشد هزینه‌های بودجه‌یی و تخصیص ناکارآمد منابع در طول زمان از چالش‌های جدی این دو ابزار است. مشکل دیگر اجرا به این شیوه در ایران حذف و نادیده گرفتن بازارهای خارج از بورس کالا است و درواقع بازارهایی که با همه مشکلات تاکنون بستری برای عرضه و تقاضای محصول کشاورزی بوده‌اند برای اجرای سیاست قیمت تضمینی نادیده گرفته شده‌اند. چنین شیوه نگرشی چالش‌های عمده‌یی ایجاد کرده است. الزام به تجمیع مقادیر کوچک تولید کشاورزان برای رسیدن به حجم مجاز عرضه در بورس کالا، ضمن ایجاد هزینه بالای حمل ونقل و نگهداری، به حذف ناخواسته قابلیت نگهداری چندماهه کالا در حجم کم توسط عموم کشاورزان منجر شده است. تعداد زیادی
از تولیدکنندگان جو، قادرند حجم اندک تولید کشاورزی خود را برای دوره‌یی چند ماهه ذخیره و در فرصت مناسب وارد بازار کنند که در شیوه جاری ناچار به تحویل کالای خود به انبارهای شرکت پشتیبانی امور دام و قبول هزینه انبارداری هستند.
اصلاحات بر مبنای تجربه اروپایی‌ها
با توجه به مشکلات اشاره شده، یکی از پیشنهادهایی که می‌تواند برای بهبود مدل قیمت تضمینی به کار گرفته شود، استفاده از ابزارهای جایگزین حمایت قیمتی در بلندمدت است. ابزارهای حمایت قیمتی فارغ از هزینه بودجه‌یی که بر دولت تحمیل می‌کنند، دارای آثار مخل بر تعادل بازارهای کشاورزی در کوتاه و بلندمدت بوده و تخصیص منابع و سودآوری کشاورزان را در بلندمدت مختل می‌کنند. برای پیشنهاد ابزارهای جایگزین تعیین معیارها و شاخص‌های انتخاب ابزارهای سیاستی و آثار و قابلیت‌های ابزارهای حمایتی از بخش کشاورزی لازم است. نگاهی به رویکردهای حمایت از بخش کشاورزی نشان می‌دهد، حمایت‌های کشاورزی متاثر از الزام‌های بودجه‌یی، نظری و معیارهای جهانی از حمایت‌های مخل و مداخله‌یی به سمت حمایت‌های بازارگرا تغییر یافته‌اند. تجربه اتحادیه اروپا در اجرای سیاست مشترک کشاورزی نشان می‌دهد، سیاست مشترک کشاورزی که در ابتدا بر پایه فشار کشورهایی مانند آلمان و ایتالیا به عنوان تولیدکنندگانی پرهزینه برپایه حمایت قیمتی استوار شده بود، دوام زیادی نیافت. فشار هزینه اجرای سیاست قیمت تضمینی به همراه بروز مازاد عرضه و ضرورت صادرات آن با کمک یارانه صادراتی فشار
هزینه را به حدی افزایش داد که سیاست مشترک کشاورزی این اتحادیه مورد بازنگری قرار گرفت. در نخستین گام مشابه تجربه‌یی که اکنون در ایران در حال اجراست سیاست خرید تضمینی با سیاست پرداخت مستقیم جایگزین شد. در سیاست پرداخت مستقیم متصل به محصول زیان درآمدی تولیدکنندگان محصولات مشمول سیاست به محصول، با توجه به قیمت بازار و قیمت تضمینی تعیین شده، جبران می‌شد. اما چنین سیاستی اگرچه بار هزینه‌های کمتری داشت، ولی همچنان سیاستی مخل بود و این اتحادیه همراستا با سازمان جهانی تجارت اقدام به جایگزینی این سیاست با سیاست پرداخت مستقیم مستقل از تولید کرد. اگرچه چنین تغییر سیاستی در راستای عدم مداخله در بازار و همراستایی با الزام‌های سازمان جهانی تجارت انتخاب شد، اما فلسفه‌یی جالب در پشت آن قرار دارد. پرداخت مستقیم به کشاورزان صرف نظر از نوع تولید و حتی در شرایط عدم تولید برگرفته از تغییر اساسی در نگاه سیاست مشترک کشاورزی به کشاورزان است. در چارچوب چنین نگرشی این تولید کشاورزی نیست که هدف اصلی حمایت است، بلکه تولیدکننده کشاورزی است که باید مورد حمایت قرار گیرد. چنین نگرشی که ریشه در تفکر توانمندسازی کشاورزان داشت، در کنار بخش
دیگری از پرداخت‌های این اتحادیه برای توسعه روستایی، نگاهی توسعه‌گرا، عدالت محور و تقویت بنیه درآمدی خانوار کشاورزی وجود دارد. ازاین رو تغییر جهت اساسی دیگری که در سیاست‌های کشاورزی اتفاق افتاده است، حمایت از تولیدکننده کشاورزی به جای تولید کشاورزی است. سیاست‌های حمایت از تولید کشاورزی در بهترین حالت هدفی دوسویه دارند. چنین سیاست‌هایی، تولیدکننده کشاورزی را برای تضمین تولید و امنیت غذایی محصول هدف، مورد حمایت قرار می‌دهند. درواقع در چنین سیاست‌هایی (انواع سیاست‌های حمایت قیمتی) تمرکز و هدف اصلی تضمین پایداری امنیت غذایی مصرف‌کننده است. چنین سیاست‌هایی در بلندمدت ممکن است کمکی به افزایش درآمد تولیدکننده نکنند، چرا که تضمین تولید یک محصول را با هزینه ناکارایی و تخصیص ناکارای منابع عملی می‌کنند و امکان تصمیم‌گیری کشاورزان را برای کشت محصولات سودآور کاهش می‌دهد. ازاین رو پیگیری نگرش حمایت از تولیدکننده به جای تولید در شرایطی که گزارش‌ها نشان از وضعیت نامناسب درآمدی و معیشتی آنهاست ضرورت دارد.
تغییر رویکرد دیگری که در سیاست‌های کشاورزی اتفاق افتاده است، تحمیل هزینه حمایت از کشاورزی به بودجه دولت به جای مصرف‌کننده است. سیاست‌هایی که حمایت از کشاورزی را با کاهش رفاه مصرف‌کننده عملی می‌کنند، به‌طور معمول زیر فشار شدید افکار عمومی قرار دارند و قدرت و پایداری آنها تحت تاثیر قرار می‌گیرد. سیاست خرید تضمینی در صورتی که با سیاست یارانه مصرفی همراه نباشد، ازجمله سیاست‌هایی است که افزایش رفاه تولیدکننده را با هزینه کاهش رفاه مصرف‌کننده عملی می‌کند.
