بانک‌های مرکزی معمولا برای اهداف گوناگونی نظیر حفظ ذخایر و منابع ارزی، تنظیم و کنترل‌های پولی و مانند آن حسابهایی را نزد بانک‌های خارجی دارند و مبالغی را در آنها نگهداری می‌کنند. توقیف این وجوه و داراییها می‌تواند موجب ایجاد مشکلات مالی جدی برای آنها شود و این مشکلات، به‌نوبه‌خود منتهی به لطمه خوردن روابط دوستانه میان دولت‌ها خواهند شد. بنابراین، عجیب نیست که در عمل، برخی از دولت‌ها توجه خاصی به مساله مصونیت بانک‌های مرکزی خارجی داشته‌اند و قوانین و مقررات متعددی را در رابطه با مصونیت دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی که در کشور آنها نگهداری می‌شود تصویب کرده‌اند. این مقررات، در‌عین‌اینکه به حفظ روابط دوستانه میان دولت‌ها کمک می‌کنند، یکی از عوامل مهمی هستند که بانک‌های مرکزی با در‌نظر‌داشتن آنها اقدام به انتخاب کشورها برای نگهداری ذخایر ارزی خود می‌کنند. در برخی از دولت‌ها، به دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی مصونیت مطلق یا نزدیک به مطلق از عملیات اجرایی اعطا شده است، حال‌آنکه برخی دیگر از دولت‌ها مصونیت دارایی‌های بانک‌های مرکزی را همانند مصونیت سایر دارایی‌های دولت‌های خارجی در نظر گرفته‌اند. در این نوشته، مقررات دو کشور امریکا، و انگلستان در رابطه با مصونیت بانک‌های مرکزی خارجی مورد بررسی قرار گرفته است.
ایالات‌متحده امریکا
در نظام حقوقی ایالات‌متحده امریکا، مهم‌ترین قانونی که در مورد مصونیت دولت‌های خارجی و دارایی‌های آنها وجود دارد، «قانون مصونیت دولت‌های خارجی» مصوب 1976 است. این قانون برای آن تصویب شده است که قاعده حقوقی مصونیت دولت‌های خارجی را که پیش از آن به‌صورت عرفی وجود داشت، تدوین کند. اصل اساسی بیان‌شده در این قانون عبارت‌است از اینکه محاکم آن کشور حق ندارند به دعاوی مطروحه علیه دولت‌های خارجی رسیدگی کنند و همچنین حق توقیف دارایی‌های متعلق به دولت‌های خارجی در آن کشور وجود ندارد. با این حال، استثنائات متعددی نسبت به این قاعده کلی، در قانون مزبور ذکر شده است؛ به‌نحوی‌که امروزه گفته می‌شود قانون مزبور را می‌توان «قانون عدم مصونیت دولت‌های خارجی» نام نهاد. قانون مصونیت دولت‌های خارجی امریکا جدا از مصونیتی که به‌طور کلی برای دولت‌ها در نظر گرفته است، از دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی نیز حمایت خاصی به عمل آورده است. ماده(ب) (1) 1611 این قانون مقرر می‌دارد:
قطع‌نظر از مقررات ماده 1610... دارایی یک دولت خارجی، مصون از توقیف و اجرا خواهد بود، اگر آن دارایی، متعلق یک بانک مرکزی یا مقام پولی خارجی باشد که برای حساب‌های خود آن نگهداری می‌شود؛ مگر اینکه چنین بانک یا مقامی، یا دولت خارجی مادر آن، به‌طور صریح از مصونیت آن در رابطه با اجرای احکام صرف‌نظر کرده باشد.
نخستین پرسشی که در رابطه با این ماده به‌نظر میرسد این است که مقصود از عبارت «بانک مرکزی خارجی» یا «مقام پولی خارجی» چیست و چه بانک یا مقامی را می‌توان واجد این وصف تلقی کرد. در این رابطه باید گفت که عبارات مزبور در قانون مصونیت دولت‌های خارجی تعریف نشده‌اند؛ با این حال، روشن است که چنین بانک یا مقامی باید در وهله اول یک «دستگاه یا نهاد دولتی» خارجی باشد؛ به‌عبارت دیگر، یک بانک یا نهاد خصوصی را به‌هیچ‌وجه نمی‌توان بانک مرکزی یا مقام پولی خارجی تلقی کرد، به‌همین‌دلیل است که در ماده(ب) (1) 1611 از عبارت «دارایی یک دولت خارجی... که متعلق به بانک مرکزی یا مقام پولی است» استفاده شده است. علاوه بر این، بانک مرکزی یا مقام پولی خارجی، نهادی است که کارکردهای متعارف بانک‌های مرکزی را انجام می‌دهد، در ادامه، این کارکردها به‌طور مفصل‌تر توضیح داده شده‌اند.
دومین پرسش، مربوط به‌نحوه اعراض از مصونیت است. به‌طور‌کلی، هر مقامی که از مصونیت برخوردار است، می‌تواند از مصونیت، صرف‌نظر کند. به‌عبارت دیگر می‌تواند از امتیازی که برای وی در نظر گرفته شده، چشم‌پوشی کند. این اعراض می‌تواند به‌طور صریح یا ضمنی باشد. در مواردی که امکان اعراض از مصونیت وجود داشته باشد، معمولا در هنگام انعقاد قرارداد با آن مقام، طرف مقابل از وی می‌خواهد تا از مصونیت خود صرف‌نظر کند. لذا اگر یک دستگاه خارجی، از حق اعراض از مصونیت برخوردار نباشد، به‌سادگی می‌تواند به طرف مقابل اعلام کند که بر‌اساس قانون، حق اعراض از مصونیت به وی داده نشده است و بنابراین، مصونیت وی در‌هر‌حال حفظ خواهد شد. این امر امتیاز بزرگ چنین دستگاهی خواهد بود و به آن دستگاه اختیار می‌دهد که بدون صرف‌نظر‌کردن از مصونیت خود، معاملات گوناگون را انجام داده و دارایی‌های خود را مدیریت کنند. چنین امتیازی در ماده 1611 برای بانک‌های مرکزی در نظر گرفته شده است. بر‌اساس این ماده، مصونیت بانک‌های مرکزی، صرفا پس از صدور حکم برعلیه آنها - و نه پیش از آن - قابل اعراض است. چنین امتیازی حتی برای دولت‌های خارجی نیز در نظر گرفته نشده و منحصر به بانک‌های مرکزی است. در رابطه با دولت‌های خارجی، ماده(1) (د) 1610 مقرر می‌دارد:
دارایی یک دولت خارجی... که برای فعالیت‌های تجاری در داخل ایالات‌متحده امریکا مورد استفاده قرار می‌گیرد، نباید از توقیف پیش از اجرای حکم مصونیت داشته باشد... اگر دولت خارجی مزبور پیش از اجرای حکم به‌صراحت از مصونیت در رابطه با توقیف اعراض (صرف‌نظر) کرده باشد.
اما در ماده1611 در رابطه با مصونیت دارایی‌های بانک مرکزی، مقرر می‌دارد که مصونیت این داراییها صرفا برای اجرای احکام، قابل اعراض است. برخی معتقدند که باید مفاد 2ماده یادشده را با یکدیگر جمع کرد و دارایی‌های بانک‌های مرکزی را به دو دسته تقسیم کرد که عبارتند از: 1- دارایی‌های بانک مرکزی که برای اهداف بانکداری مرکزی نگهداری می‌شوند و 2- دارایی‌های بانک مرکزی که برای اهداف بانکداری مرکزی نگهداری می‌شوند. از نظر این صاحب‌نظران، دارایی‌های دسته نخست، مشمول ماده1611 می‌شوند و اعراض از مصونیت در‌خصوص این داراییها فقط پس از صدور حکم ممکن است و دارایی‌های دسته دوم، مشمول ماده 1603 می‌شوند و اعراض از مصونیت این داراییها هم پیش و هم پس از صدور حکم ممکن است. در رابطه با اعتبار این تفسیر، میان صاحب‌نظران اختلاف وجود دارد. نکته‌یی که روشن است این است که در ماده1611 به‌صراحت به این امر اشاره شده است که دارایی‌هایی مشمول این ماده می‌شوند که برای حساب‌های خود بانک مرکزی یا مقام پولی مورد استفاده قرار گرفته باشند، با این حال، مفهوم دقیق این عبارت و تعریف چنین حسابهایی در قانون بیان نشده است. در سوابق پارلمانی مربوط به تصویب این ماده، این‌گونه عنوان شده که:
ماده(1) (ب) 1611 مقرر می‌دارد که وجوه بانک مرکزی از توقیف یا اجرا مصونیت دارند. این ماده بر آن دسته از وجوه بانک مرکزی یا مقام پولی خارجی اعمال می‌شود که در ایالات‌متحده امریکا سپرده‌گذاری شده‌اند و برای اهداف یا حساب‌های خود آن بانک یا مقام نگهداری می‌شوند. یعنی اینکه در رابطه با فعالیت‌های بانکداری مرکزی، استفاده یا نگهداری می‌شوند و متفاوت از وجوهی هستند که صرفا برای تامین مالی معاملات تجاری سایر نهادها یا دولت‌های خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرند. اگر بدون اعراض صریح، بتوان مصونیت این وجوه را نادیده گرفت و آنها را برای اجرای احکام مورد استفاده قرار داد، آنگاه ممکن است از سپرده‌گذاری وجوه خارجی در ایالات‌متحده امریکا کاسته شود. علاوه‌بر این، اجرای احکام از محل ذخایر دولت‌های خارجی، می‌تواند موجب ایجاد مشکلات جدی در روابط خارجی شود.
لذا عملا در مواد فوق، بین دو دسته از وجوه تفکیک برقرار شده است: وجوهی که بانک مرکزی برای حساب‌های خود نگهداری می‌کند و وجوهی که برای مقاصد تجاری نگهداری می‌شوند، در‌خصوص وجوه دسته اول، اعراض از مصونیت پیش از صدور حکم امکان ندارد و در مورد وجوه دسته دوم، چنین اعراضی ممکن است. این تفاوت بین دو نوع حساب، یعنی حسابهایی که بانک مرکزی برای خود نگه می‌دارد و حسابهایی که برای تامین مالی فعالیت‌های تجاری نگهداری می‌کند، و به‌صراحت در یکی از آرای شعبه دوم دادگاه تجدید‌نظر فدرال آن کشور آمده است، نشانگر این است که «ممکن است یک بانک مرکزی خارجی در ایالات‌متحده امریکا در‌عین‌اینکه مدیریت ذخایر و معاملات مالی را انجام می‌دهد، درگیر معاملات تجاری نیز باشد.» اگر این‌طور باشد، می‌توان گفت بانک‌های مرکزی خارجی نیز ممکن است دارای اموال تجاری باشند که می‌توان آنها را توقیف کرد، خواه این توقیف پیش از صدور حکم باشد و خواه پس از آن. نتیجه مرتبط دیگری که از این استدلال می‌توان گرفت این است که دارایی یک بانک مرکزی خارجی، که برای فعالیت‌های تجاری در امریکا مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ برعکس دارایی‌هایی که برای حساب خود بانک مرکزی مورد استفاده قرار می‌گیرند، می‌توانند هم پیش از صدور حکم و هم پس از آن توقیف شوند. به‌طور‌کلی این امر بدین معناست که فقط بخشی از دارایی‌های بانک مرکزی از مصونیت مطلق برخوردارند.
سومین پرسشی که در رابطه با این ماده مطرح می‌شود این است که مقصود از عبارت «دارایی بانک مرکزی که برای حساب‌های خود آن نگهداری می‌شود»، چیست. سوابق تقنینی ماده1611 نشان می‌دهد که مقصود از این عبارت آن دسته از «حساب‌های بانک مرکزی است که برای وظایف بانکداری مرکزی» نگهداری می‌شود. یکی از محاکم امریکا در تفسیر این ماده اظهار داشته است:
مقصود از «دارایی‌هایی که بانک مرکزی برای حساب خود نگهداری می‌کند»، دارایی‌هایی هستند که برای وظایفی نگهداری می‌شوند که نوعا جزو وظایف بانک‌های مرکزی هستند و نه دارایی‌هایی که برای مقاصد تجاری از آنها استفاده می‌شود.
با این حال، هیچ فهرست مشخصی از آنچه کارکردهای متعارف بانک‌های مرکزی به‌شمار می‌رود وجود ندارد. به‌طور‌کلی، وضع و اجرای سیاست‌های پولی، انتشار پول رایج کشور، تعیین نرخ بهره(سود)، حفظ ثبات پولی، خرید‌و‌فروش ابزارهای مالی، نظارت بر دیون خارجی دولت، نگهداری از ذخایر پولی (شامل ذخایر نقدی، طلا، ارز و غیره) و ارایه خدمت به‌عنوان بانکدار دولت (مثل نگهداری حساب‌های خزانه)، وظایف کلی بانک‌های مرکزی هستند.
چهارمین نکته‌یی که باید مورد اشاره قرار داد این است که در ماده1611 صرفا به مصونیت دارایی‌های بانک مرکزی از توقیف اشاره شده است. لذا این ماده به بانک‌های مرکزی خارجی از سایر اقداماتی که به‌نحوی‌از‌انحا می‌توانند به زیان آنها باشند، مصونیت اعطا نمی‌کند. به‌عنوان مثال، این ماده بانک‌های مرکزی خارجی را از تهاتر مصون نمی‌دارد. لذا اگر یک بانک مرکزی خارجی، از یک بانک امریکایی طلبی داشته باشد و در‌عین‌حال، مبلغی را به آن بانک بدهکار شود؛ بانک مزبور می‌تواند بدهی خویش به بانک مرکزی را با طلبی که از آن دارد، تهاتر کند و چنین تهاتری نقض مصونیت بانک مرکزی به‌شمار نمی‌آید. این امر در ایالات‌متحده امریکا در پرونده Riggs مورد اشاره قرار گرفته است.
باتوجه به مطالب فوق می‌توان گفت که دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی، در ایالات‌متحده امریکا از سه‌سطح حمایت برخوردارند: نخست اینکه جز در مواردی که به‌صراحت از مصونیت آنها اعراض شده باشد، نمی‌توان مصونیت آنها را نادیده گرفت و دارایی‌های آنها را توقیف کرد؛ دومین اینکه بانک‌های مرکزی از شخصیت حقوقی مستقل از دولت برخوردارند و آرای صادره علیه دولت‌ها را نمی‌توان از محل دارایی بانک‌های مرکزی اجرا کرد؛ و سوم اینکه مصونیت دارایی‌هایی که در حساب‌های بانک مرکزی برای مقاصد غیرتجاری و در جهت ایفای وظایف متعارف بانکداری مرکزی نگهداری می‌شوند، پیش از صدور حکم قابل اعراض نیست.
انگلستان
در انگلستان، پیش از تصویب قانون مصونیت دولت‌ها و در زمان حکومت قواعد حقوقی کامن‌لا هیچ مصونیت خاصی برای بانک‌های مرکزی وجود نداشت و دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی همانند سایر دارایی‌های دولت‌های خارجی قلمداد می‌شد. با این حال، تصویب قانون مصونیت دولت‌های خارجی در سال1978 به این وضعیت خاتمه داد. درحال‌حاضر می‌توان گفت قانون یادشده برای دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی مصونیت مطلق در نظر گرفته است.
در قانون مصونیت دولت‌های انگلیس، همانند قانون مصونیت دولت‌های خارجی امریکا، اگر خواهان اثبات کند که دارایی یک دولت خارجی به اهداف تجاری اختصاص یافته است، آن دارایی از مصونیت برخوردار نخواهد بود. همچنین، اعراض از مصونیت توسط دولت، موجب می‌شود که امکان طرح دعوی در رابطه با دارایی مزبور و توقیف آن وجود داشته باشد. اما ماده(4) 14 این قانون مقرر می‌دارد که دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی، دارایی مورد استفاده برای اهداف تجاری قلمداد نخواهند شد. لذا این ادعا که دارایی بانک مرکزی برای اهداف تجاری مورد استفاده قرار گرفته است، لذا از مصونیت برخوردار نیست، اساسا در محاکم این کشور مسموع نخواهد بود. به‌عبارت دیگر، نحوه استفاده از دارایی‌های بانک مرکزی، تغییر در مصونیت آن داراییها ایجاد نخواهد کرد. روشن است که مصونیتی که بدین‌ترتیب در انگلستان به دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی اعطا شده است، حتی از مصونیت در‌نظر‌گرفته‌شده در امریکا نیز بیشتر است. همچنین در قانون مصونیت دولت‌های انگلستان، هیچ تفکیکی به انواع مختلف دارایی‌های بانک مرکزی برقرار نشده است و دارایی‌هایی که بانک مرکزی برای حساب‌های خود نگهداری می‌کند از سایر دارایی‌های آن متمایز نشده‌اند. بر‌این‌اساس می‌توان گفت مصونیت دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی در حقوق انگلستان، در قیاس با حقوق ایالات‌متحده امریکا کامل و مطلق است.
همچنین در حقوق انگلستان، دارایی‌های بانک مرکزی خارجی قطع‌نظر از اینکه بانک یاد شده از دولت مستقل باشد یا خیر، از مصونیت برخوردارند. به‌عبارت‌دیگر، حتی اگر بانک مرکزی، شخصیت حقوقی مستقل از دولت نداشته باشد و به‌عنوان عامل و کننده دولت عمل کند و دارایی‌های آن در عمل متعلق به دولت باشند و صرفا به‌نام بانک مرکزی نگهداری شوند، بازهم مصونیت این داراییها به‌قوت خود باقی خواهند بود و مصونیت مزبور از این حیث خدشه‌ناپذیر است. باتوجه به مطالب فوق، دارایی‌های بانک مرکزی فقط در یک صورت در انگلستان قابل‌توقیف هستند و آن نیز هنگامی است که بانک مزبور، به‌صراحت از مصونیت دارایی‌های خود صرف‌نظر کرده باشد. البته در‌خصوص تفکیک اعراض از مصونیت، پیش یا پس از صدور حکم، در قانون مصونیت دولت‌های خارجی انگلستان، مطلبی ذکر نشده است و به نظر میرسد هر دو نوع اعراض، در حقوق این کشور ممکن باشد.
البته تمامی موارد فوق، مربوط به توقیف دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی توسط دادگاه‌ها و در راستای دادخواست‌های اشخاص خصوصی است و مصونیت‌های فوق‌الذکر مانع از آن نمی‌شود که دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی در راستای اجرای تحریم‌های بینالمللی توقیف شوند. با این حال باید توجه داشت که تحریم‌های بینالمللی اگرچه آثار سوء جدی بر اقتصاد کشورهایی که بانک‌های مرکزی آنها مورد تحریم قرار می‌گیرد برجای می‌گذارند، اما صرفا باعث توقیف و مسدودشدن دارایی‌های بانک‌های مرکزی می‌شوند و موجب تقسیم آنها و از میان کلی دارایی‌های یادشده نمی‌شوند؛ حال آنکه دادخواست‌های مدنی اشخاص علیه این داراییها موجب آن می‌شوند که بانک‌های مزبور برای همیشه از دسترسی به آنها محروم گردند. ایالات‌متحده امریکا و انگلستان، با توجه به اینکه جزو اصلی‌ترین مراکز مالی بینالمللی محسوب می‌شوند، تلاش کرده‌اند بیشترین حمایت را از دارایی‌های بانک‌های مرکزی خارجی به عمل آورند؛ اما حتی در این کشورها نیز در مواردی مشاهده شده است که احکامی علیه بانک‌های مرکزی خارجی صادر و اجرا شده است. از‌این‌رو لازم است در هنگام تصمیم‌گیری در‌خصوص نگهداری ذخایر ارزی بانک‌های مرکزی، نظام حقوقی کشور پذیرنده این ذخایر، از حیث میزان حمایتی از این ذخایر ارایه می‌کند، مورد بررسی قرار گیرد.
* رییس دایره تحقیقات،
دعاوی و قراردادهای بینالمللی بانک مرکزی
